III SA/Gl 905/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. – dalej, strona, skarżący- na podstawie art. 93 ustawy o Policji zwrócił się do wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Pismem z [...] r. nr [...] Komenda Wojewodzka Policji w K. poinformowała skarżącego, iż wniosek o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby,pozostawia bez realizacji. Wskazała przy tym iż prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby reguluje art. 93 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 06.04.1990 r., zgodnie z którym policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za. przejazd koleją lub autobusem. Przywołała też brzmienie art. 88 ust. 4 ww. ustawy definiującego miejscowość pobliską podnosząc, iż przedmiotowe przepisy w sposób jednoznaczny określają, że wyliczenie czasu dojazdu dokonuje się w oparciu o rozkład jazdy przewoźnika. Wobec powyższego stwierdzono brak możliwości określenia czasu przejazdu w oparciu o przedstawione przez stronę zdjęcia. Stwierdzono, iż czynności sprawdzające wykazały, iż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby z powrotem (łącznie z przesiadkami) środkami publicznego transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy oraz oświadczeniem przewoźnika "A", przekracza w obie strony dwie godziny, zatem brak jest możliwości przyznania zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o art. 93 ust. 1 w powiązaniu z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Pismem z dnia [...] r. strona zwróciła się do Komendy Wojewodzkiej Policji w K. o wskazanie czy w/w pismo stanowi akt o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Podniosła, iż jakkolwiek zdaję sobie sprawę, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, bowiem samo uprawnienie przysługuje z mocy prawa to jednak w jej ocenie w świetle przepisów ustawy o Policji i zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu - w formie aktu. W szczególności zaś, ustawa o Policji nie przewiduje rozpoznania sprawy poprzez zwrot wniosku bez realizacji - w sytuacji, gdy wniosek został złożony przez osobę uprawnioną - funkcjonariusza Policji. Zauważyła, iż aby zakwalifikować pismo jako akt administracyjny organ Policji w piśmie powinien powołać podstawę prawną oraz zawrzeć uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadać charakter sformalizowany i pouczyć o możliwości, bądź jej braku zaskarżenia (zob. wyr. WSA w Poznaniu z 11.12.2019 r., IV SA/Po 748/19, Legalis). Tymczasem przedmiotowe pismo z [...] r. nie rozstrzyga sprawy co do meritum, nie zawiera również żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia. Wobec powyższego w ocenie strony wniosek nie został załatwiony w sposób prawidłowy stąd wniosł on o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia [...]. Komendant Wojewodzki Policji w K. powołując się na art. 88 ust. 4 oraz 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ponformował stronę, że brak jest podstawy do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, ze względu na fakt iż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (łącznie z przesiadkami) środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy przekracza w obie strony dwie godziny. Organ dokonał analizy dokumentacji fotograficznej nadesłanej przez stronę stwierdzając, iż łączny czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem oblicza się w oparciu rozkładjazdy. Wobec powyższego brak jest możliwości określenia czasu przejazdu w oparciu o przedstawione przez stronę zdjęcia, wykonane przez okres zaledwie kilku dni. Końcowo organ wskazał, iż stronie służy prawo zaskarżenia odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby do Sądu Administracyjnego właściwego wg miejsca zamieszkania w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma - za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Połicji w K. W skardze do WSA w Glwicach strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust, 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej jako ustawa o Policji), polegające na nieprawidłowym uznaniu, że miejsce zamieszkania skarżącego nie jest względem K. miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "miejscowość pobliska" doprowadziłaby organ do wniosku, iż G. są taką miejscowością w stosunku do K.; 2) art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku sprawy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w tym zwłaszcza przyjęcie, że udokumentowane przez skarżącego rzeczywistego czasu dojazdu busa z przystanku P. na przystanek [...], [...] nie pozwala na określenie czasu przejazdu środków transportu. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżonego aktu zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., 2325 t.j.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.",. w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona może wnieść bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Przypomnieć także należy, że przedmiotem sporu jest akt wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r nr [...], którym organ ten negatywnie załatwił wniosek strony o zwrot kosztów dojazdu. Podnieść także należy, iż wniosek ten jest wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dla funkcjonariusza Policji do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej w którym zajmuje on lokal mieszkalny. Dalej wskazać trzeba, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż w niniejszej sprawie organ pismem negatywnie załatwił sprawę skarżącego zainicjowanego wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Tymczasem rozpoznanie merytoryczne wniosku oznacza, iż organ w tym zakresie zobowiązany był do przestrzegania norm prawa procesowego uregulowanych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego- dalej k.p.a. (t.j. Dz.U z 2020 poz. 256 ). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna oznaczająca, iż organ załatwia wniosek strony w sprawie oznacza, iż po myśli art. 107 k.p.a winna ona zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.(......). § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (......). Zaznaczenia także wymaga, iż co do zasady postępowanie administarcyjne jest dwuinstancyjne albowiem stronie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ administracji zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w ww. środku zaskarżenia. Niedopełnienie zas przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te regulacje na stan faktyczny sprawy i analizując treść pisma organu z dnia [...]. w ocenie Sądu po pierwsze nie można w sposób jednoznaczny zakwalifikować z jakiego rodzaju rozstrzygnięciem mamy do czynienia w sprawie. Czy jest to decyzja bo zawiera :1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne i jest podpisana przez osobę działającą w imieniu organu w formie decyzji administracyjnej.Podrugie z jakiego rodzaju decyzja mamy do czynienia, czy wydaną w postępowaniu administracyjnym przez organ działający jako organ administracji pierwszej, czy drugiej instancji. Tu jednak odnotowania wymaga, iż brak jest w niej pouczenia o środkach zaskarżenia do organu administracji wyższego stopnia nad organem, który przedmiotowe rozstrzygnięcie wydał. Z kolei przy przyjęciu, iż jest to decyzja wydana przez Komendanta Wojewodzkiego Policji jako organu wyższego stopnia nad organem który wystosował odpowiedź do strony w dniu [...]r., na co wskazywałoby pouczenie w końcowej części rozstrzygnięcia w postaci pouczenia o prawie zaskarżenia do Sądu Administracyjnego właściwego wg miejsca zamieszkania w terminie 30 dni od dnia doręczenia konieczna byłaby ocena przezeń terminowości pisma strony z [...]r. oznaczonego jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym zakresie jednak brak rozważań Komendanta Wojewodzkiego Policji w K. Brak także w aktach sprawy dowodu doręczenia pisma z dnia [...] nr [...].Tymczasem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy strona może wnieść w określonym ustawowo terminie. Nie jest zaś rzeczą Sądu ani uzupełnianie dowodów w sprawie, gdyż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy ani też dokonywanie oceny prawnej w tym zakresie "niejako za organ". Wskazania w tym miejscu wymaga treść art. 133 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, iż Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy.(por. wyrok NSA I OSK 1664/17z dnia 31 października 2017 r.) publ. LEX nr 2400692. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Z kolei brak stosownych ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego aktu . Uwzględniając zatem powyższe uwagi w stanie faktycznym sprawy, gdy w sprawie organ nie zajął jednoznacznego stanowiska w jakim charakterze działa, jako organ I lub II instancji, nie rozważał legalności wydanego rozstrzygnięcia z dnia [...] r nr [...], a jednocześnie pouczył o prawie skargi do WSA przyjąć należy, że ten niekorzystny dla strony akt narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i art. 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem sporny akt co do formy i treści nie odpowiada prawu w konsekwencji czego orzeczono jak w sentencji. Ponownie załatwiając wniosek strony o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby organ uwzględni rozważania wynikające z treści wydanego w sprawie wyroku.