IV SA/Po 748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na akt Komendanta Policji w przedmiocie zwrotu wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony akt Komendanta Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr (L.dz. [...]); 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Raportem z dnia [...] grudnia 2018 r. P. S. wniósł do Komendanta Powiatowego Policji [...] o zwrot równoważnika kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania – [...] do Komendy Powiatowej Policji w [...] W uzasadnieniu wskazał, że od stycznia 2012 r. do końca czerwca 2016 r. pobierał zwrot równoważnika kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania. Od momentu wprowadzenia bezpłatnej komunikacji autobusowej na terenie Powiatu [...] tj. od lipca 2015 r. która swoim zasięgiem objęła trasę [...], został poinformowany przez pracowników finansów KPP [...] o konieczności rezygnacji z pobieranego zwrotu równoważnika. Pomimo, iż komunikacja nie spełniała dogodnych możliwości dotarcia do miejsca pełnienia służby w KPP w [...] na wskazane godziny zarówno w dniach roboczych, jak i w soboty, i niedziele, zobligowany został do zwrotu poniesionych kosztów w okresie od lipca 2015 r. do maja 2016 r. w kwocie [...]zł. Po uregulowaniu naliczonych należności nie zwracał się ponownie o zwrot ponoszonych kosztów dojazdów do miejsca pełnienia służby. W związku z tym zwrócił się w raporcie o zwrot kwoty [...]zł oraz o koszty za okres od [...].06.2016 r. do [...].11.2018 r. kiedy to kosztów za dojazd w ogóle nie pobierał. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. nr L.dz. [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na powyższy raport poinformował, iż przysługuje wnioskodawcy zwrot kosztów dojazdu komunikacją PKS [...], w okresie od czerwca 2016 r. do listopada 2016 r. z miejscowości [...], natomiast od grudnia 2016 r. z miejscowości [...] w wysokości ceny biletu miesięcznego obowiązującej w danym okresie. Odnośnie kwestii zwrotu kwoty [...]zł, organ poinformował, że postępowanie szkodowe nr [...] zostało zakończone i brak jest możliwości zwrotu wpłaconej w lipcu 2016 r. kwoty jako niesłusznie pobranego równoważnika za zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Skargę na powyższe pismo na podstawie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wniósł P. S. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając naruszenie art.93 § 1 ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty równoważnika za zwrot kosztów dojazdu, uznanie, że skarżący jest zobowiązany do przedstawienia biletów potwierdzających poniesione koszty; art.88 ust.4 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności tego dojazdu; art.9 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz niewyczerpujące poinformowanie skarżącego o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a przejawiające się w braku pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu; art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, że strona utraciła zaufanie do organów władzy publicznej. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarży czynność organu jedynie w zakresie odmowy przyznania skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów w okresie od lipca 2015 r. do maja 2016 r. w kwocie [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże częściowo z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (T.j. Dz.U. 2019.161) (dalej:u.p.) Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 u.p. nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 u.p., ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 u.p. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Lu 61/13, LEX nr 1310224). Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.p., przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo organu nie spełnia wymogów formalnych aktu zaskarżalnego do sądu. Pismo to bowiem nie zawiera żadnej podstawy prawnej, żadnego uzasadnienia ani nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Nie zawiera też żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia. Pismo to jedynie informuje skarżącego, o przysługującym mu zwrocie kosztów dojazdu w okresie od czerwca do listopada 2016 r. z miejscowości [...], natomiast od grudnia 2016 r. z miejscowości [...] i w tym zakresie czynność nie została zaskarżona. Odnośnie zaś zwrotu kwoty [...]zł informuje, że postępowanie zostało zakończone i brak jest możliwości zwrotu niesłusznie pobranego równoważnika. Żeby zakwalifikować pismo jako akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w zaskarżonym piśmie powinien powołać podstawę prawną oraz zawrzeć uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadać charakter sformalizowany. Jak również pouczyć o możliwości, bądź jej braku zaskarżenia. Czynności stanowią bowiem działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13; publ. CBOSA). Zaskarżone pismo informacyjne, zakwalifikowane przez Sąd jako akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a to z uwagi, że raport skarżącego został nim w sposób nieprawidłowy załatwiony. Dlatego też z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych, Sąd uchylił akt organu albowiem nie nadaje się on do kontroli sądowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że czynność materialno-techniczna w zakresie przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu za wskazany w piśmie okres nie została zaskarżona i w tym względzie obowiązujący jest przepis art.139 k.p.a. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) jak w punkcie 2 wyroku.