III SA/Lu 61/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja,, WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że R.S. w dniu [...] sierpnia 2012 r. złożył w Komendzie Miejskiej Policji wnioski o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. W związku ze zwrotem wniosków bez ich realizacji, funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji raportem z dnia [...] września 2012 r. z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosków i wypłatę należności za dojazdy z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Pismem z dnia z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji rozpatrzył negatywnie wnioski funkcjonariusza. W następstwie stwierdzenia, że odmowa zwrotu kosztów odjazdu nastąpiła na skutek błędnego określenia przez organ miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby R.S. raportem z dnia [...] października 2012 r. ponownie zwrócił się o rozpoznanie złożonych wniosków. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendant Miejski Policji odmówił funkcjonariuszowi przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w okresie od 1 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., uznając żądanie za niezasadne. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Podniósł, że na mocy art. 93 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej jako: ustawa o Policji) policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Zdaniem organu odwoławczego, prawo do zwrotu kosztów dojazdu powstaje w przypadku złożenia na bieżąco, w każdym miesiącu stosownego wniosku. Decyzje administracyjne w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do służby mają charakter konstytutywny, co powoduje, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu nie może powstać za okres obejmujący miesiące wsteczne. Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji. Wyjaśnił, że w ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Przepis art. 107 ustawy, zamieszczony w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji "mieszkania funkcjonariuszy Policji". Skoro art. 93 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8, to brak jest możliwości zastosowania art. 107 ustawy. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył R.S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi zaznaczył, że zaskarżone rozstrzygnięcia oparto na błędnym przyjęciu daty wpływu wniosków o zwrot kosztów dojazdu. Organ powołuje się na datę [...] października 2012 r., gdy w rzeczywistości wnioski wpłynęły do Komendy Miejskiej Policji w dniu [...]września 2012 r., co potwierdza pieczęć z datą wpływu wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich charakter skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a to skutkuje ich nieważnością, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r. o odmowie zwrotu R. S. kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji - przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 401, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 555/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 554/11, z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 400/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 25/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że właściwy organ Policji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego jako dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa i podjąć stosową czynność z zakresu administracji publicznej. Na marginesie podnieść należy, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – tj. wyrok z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 oraz wyrok z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 - zostały wydane w innym stanie faktycznym i prawnym i nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1576/09 był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, natomiast w sprawie sygnaturze akt I OSK 450/11 – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przysługujący na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.