III SA/Gl 917/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta G. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji o usunięciu odpadów postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z 28 sierpnia 2024r., o sygn. akt I GZ 259/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 884/23, odrzucające skargę Miasta G. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że Miasto G. (dalej: Miasto, skarżący) złożyło skargę na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. z 19 kwietnia 2021 r. nr [...] o usunięciu odpadów. W uzasadnieniu skargi wyjaśniło, że decyzją z 19 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta G. orzekł o niezwłocznym usunięciu odpadów zmagazynowanych w budynku przy ul. [...] w G., na podstawie art. 26a ust. 3 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 poz. 779 ze zm.). Zatem pismem z 11 października 2021 r. Prezydent Miasta G. zwrócił się do Wojewody Śląskiego o przekazanie środków na sfinansowanie kosztów realizacji tej decyzji wskazując, że wykonanie przedmiotowej decyzji stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda Śląski w piśmie z 15 listopada 2021 r., o nr [...], stwierdził, że nie ma możliwości pokrycia z budżetu państwa kosztów wykonania tej decyzji; powołał się na przepis art. 168 ustawy o odpadach, podkreślając, że norma ta jednoznacznie określa, które zadania wymienione w ustawie są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, przy czym w przepisie tym nie wymieniono art. 26a. Następnie pismem z 17 maja 2023 r. Prezydent Miasta G. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o uruchomienie z rezerwy budżetowej środków na sfinansowanie kosztów wykonania ww. decyzji, a pismem z 1 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody Śląskiego o zabezpieczenie środków z budżetu państwa na sfinansowanie wykonania ww. decyzji. Natomiast pismem z 21 sierpnia 2023.r o nr [...] Wojewoda Śląski wyjaśnił, że w czerwcu 2023 r. przedstawił stanowisko w sprawie Ministrowi i jednocześnie podtrzymał swoje poprzednie stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. Nadto pismem z 28 sierpnia 2023 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował, że środki z rezerwy z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów wykonania decyzji nie zostały uruchomione z powodu braku wniosku w tym zakresie ze strony Wojewody Śląskiego. W konsekwencji Miasto złożyło do WSA skargę na w/w czynność Wojewody Śląskiego z 21 sierpnia 2023 r. akcentując, że sfinansowanie kosztów realizacji w/w decyzji stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, ponieważ przedmiotem decyzji są odpady niebędące odpadami komunalnymi i koszty związane ze sfinansowaniem wykonania decyzji, będącym zadaniem z zakresu administracji rządowej, winien ponieść Skarb Państwa. Zatem organem właściwym do sfinansowania wykonania tej decyzji ze środków budżetu państwa jest Wojewoda Śląski, jako dysponent części budżetowej, w której środki te powinny zostać uwzględnione (art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych). Zadania własne gminy w zakresie gospodarowania odpadami nie obejmują odpadów niebezpiecznych, których wytwórcami nie są gospodarstwa domowe. Takiego rodzaju odpadów dotyczy decyzja z dnia 19 kwietnia 2021 r. bowiem jej przedmiotem są odpady niebezpieczne, które nie powstały w gospodarstwach domowych. W związku z tym nie jest to zadanie własne Miasta G., a jej wykonanie nie może zostać sfinansowane ze środków własnych Miasta. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta G. uznając stanowisko Wojewody Śląskiego za błędne wnioskiem z 19 listopada 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, tj. o wskazanie organu właściwego do sfinansowania kosztów realizacji decyzji o niezwłocznym usunięciu odpadów niebędących odpadami komunalnymi. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OW 201/21 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek Prezydenta Miasta G., w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie sfinansowania wykonania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów uznając, że nie był on dopuszczalny. Następnie wskazano, że 12 lipca 2022 r. Prezydent Miasta G. wniósł - do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody Śląskiego - ponaglenie na nieprzekazanie przez Wojewodę Śląskiego środków pieniężnych w formie dotacji celowej na usunięcie odpadów przy ul. [...], bowiem - zdaniem Prezydenta Miasta G. - Wojewoda Śląski pozostawał bezczynny z przekazaniem środków finansowych. Minister Finansów stwierdził, że gospodarzem ustawy o odpadach jest minister właściwy do spraw środowiska, zatem przesądzenie charakteru zadań i wskazanie ewentualnej podstawy prawnej dotyczącej charakteru zadania polegającego na usuwaniu odpadów z terenu gminy leży poza właściwością Ministra Finansów. Dlatego też 5 sierpnia 2022 r. (sygn. [...]) Minister Finansów przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska. Do dzisiaj, ponaglenie nie zostało rozpatrzone. Natomiast postanowieniem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 413/22, WSA w Gliwicach. odrzucił skargę Gminy G. w sprawie bezczynności Wojewody Śląskiego w sprawie przekazania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 407/23 uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie postanowieniem z 11 września 2023 r., o sygn. akt III SAB/Gl 182/23, WSA w Gliwicach. oddalił skargę na bezczynność. Ponadto zauważył, że 25 lipca 2023 r. przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę Prezydenta Miasta G. na czynność w postaci pisma nr [...] z 15 listopada 2021 r. odmawiającego ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. z 19 kwietnia 2021 r. nr [...], której przedmiotem jest niezwłoczne usunięcie odpadów. W konsekwencji powyższego WSA z postanowieniem z 17 kwietnia 2024r. orzekł o odrzuceniu skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 sierpnia 2024r. uchylił w/w orzeczenie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu. W ocenie NSA zaskarżone w tej sprawie pismo Wojewody nie jest tym samym pismem co pismo Wojewody z dnia 15 listopada 2021 r. wobec czego nie nastąpiło związanie oceną prawną wyrażoną przez NSA w uprzednio wydanym postanowieniu z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 407/23, w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Nadto NSA zauważył, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii sfinansowania zadań gminy. Zadania gminy mogą być wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Gminy dysponują oddzielną od państwa podmiotowością publicznoprawną i osobowością prawną. Zagwarantowana w z art. 165 Konstytucji osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że jednostki te mogą być podmiotem praw i obowiązków w sferze publicznej i prywatnej. Mogą posiadać prawo własności, a także korzystać z innych praw majątkowych. Za istotną cechę określającą relacje prawne między samorządem a władzą rządową należy uznać podmiotowość publicznoprawną. Podmiotowość publicznoprawna oznacza, że korporacje terytorialne mogą dysponować kompetencjami władczymi regulowanymi przez prawo administracyjne. Gwarantuje ona samorządowi w sferze publicznych zadań własnych niezależność (samodzielność) względem administracji rządowej. Oprócz podmiotowości publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego wyposażone są w osobowość cywilnoprawną, co pozwala im dysponować majątkiem, zawierać umowy, a także dochodzić przed sądem swoich praw majątkowych i osobistych. Dalej NSA wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zatem ocenić czy zaskarżony w niniejszej sprawie akt dotyczy uprawnień i obowiązków gminy jako osoby prawnej w ramach stosunków cywilnoprawnych czy gminy jako podmiotu prawa publicznego. Konkludując NSA wyraził pogląd, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę stwierdzi, że gmina występuje jako podmiot publiczny to nie ma ona możliwości dochodzenia swoich praw związanych z realizacją zadań własnych czy zleconych na drodze sądowoadministracyjnej. Problematyka finansowania zadań własnych czy zleconych gminy nie powinna być poddana kontroli sądu administracyjnego. Zatem gminie jako podmiotowi publicznemu skarga nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. rozpoznając ponownie sprawę - zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę działa w warunkach związania postanowieniem NSA z 28 sierpnia 2024r., o sygn. akt I GZ 259/24, którym uchylono postanowienie WSA z 17 kwietnia 2024r. odrzucające skargę na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa. Wobec powyższych uwarunkowań na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935; dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty więc model postępowania w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07). W dokonanej natomiast analizie stanu niniejszej sprawy NSA wyraził wiążącą oceną stwierdzając, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii sfinansowania zadań gminy. Zadania gminy mogą być wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Dalej NSA powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, że należy w tej sprawie ocenić czy zaskarżony akt dotyczy uprawnień i obowiązków gminy jako osoby prawnej w ramach stosunków cywilnoprawnych czy gminy jako podmiotu prawa publicznego. Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę stwierdzi, że gmina występuje jako podmiot publiczny to nie ma ona możliwości dochodzenia swoich praw związanych z realizacją zadań własnych czy zleconych na drodze sądowoadministracyjnej. Problematyka finansowania zadań własnych czy zleconych gminy nie powinna być poddana kontroli sądu administracyjnego. Zatem gminie jako podmiotowi publicznemu skarga nie przysługuje". W konsekwencji więc powyższych wskazań należy stwierdzić, że art. 26a ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach reguluje działania podejmowane w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów stwierdzając, że w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta (ust. 2 pkt 3). Nadto na podstawie ust. 3 w celu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi poszczególne elementy tego obowiązku. Zatem skoro Miasto w rozpoznawanej sprawie działa w ramach przyznanego imperium – czyli występuje jako podmiot publiczny to w konsekwencji nie ma możliwości dochodzenia swoich praw związanych z realizacją zadań własnych czy zleconych na drodze sądowoadministracyjnej, gdyż problematyka finansowania tych zadań nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a gminie jako podmiotowi publicznemu skarga nie przysługuje. Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) i art. 190 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.