III OW 201/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gliwice o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gliwice a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie sfinansowania wykonania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów. postanawia: 1) odrzucić wniosek, 2) zwrócić Prezydentowi Miasta Gliwice ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Prezydent Miasta Gliwice wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu, jaki zaistniał pomiędzy nim a Wojewodą Śląskim w sprawie - jak określił we wniosku - "sfinansowania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr SR-237/2021, której przedmiotem jest niezwłoczne usunięcie odpadów". W uzasadnieniu wyjaśnił, że powyższą decyzją orzekł o niezwłocznym usunięciu odpadów zmagazynowanych w budynku przy ul. [...] w G. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 26a ust. 3 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 3 z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i dotyczy usunięcia odpadów niebędących odpadami komunalnymi. Skoro zaś w sprawie chodzi o usunięcie odpadów innego rodzaju niż komunalne, to sfinansowanie wykonania ww. decyzji nie stanowi zadania własnego Miasta Gliwice. Koszty związane z jej wykonaniem jako zadaniem z zakresu administracji rządowej, winien zatem ponieść Skarb Państwa. Organem właściwym do sfinansowania wykonania tej decyzji ze środków budżetu państwa jest więc Wojewoda Śląski, jako dysponent części budżetowej, w której środki te powinny zostać uwzględnione (art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych). Uzasadniając ten pogląd organ odwołał się do definicji odpadów komunalnych zawartej w ustawie o odpadach, określenia zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także do art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał również na art. 26a ustawy o odpadach. Nadmienił, że w artykule tym nie ma żadnej regulacji z której wynikałoby, w jaki sposób i z jakich środków ma nastąpić sfinansowanie kosztów wykonania decyzji. W ustępie 6 art. 26a postanowiono jedynie, że "właściwy organ żąda od posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrotu poniesionych przez siebie kosztów działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi". Nie stanowi on zatem wystarczającej podstawy do przyjęcia, że gmina, której organ wykonawczy wydał decyzję, ma obowiązek sfinansowania kosztów jej realizacji., w sytuacji gdy decyzja nie dotyczy odpadów komunalnych. Przepis ten reguluje jedynie kwestie "zwrotu poniesionych przez siebie [organ] kosztów". Należy go odczytywać w ten sposób, że zwrotu poniesionych kosztów może żądać ten organ, który zgodnie z przepisami regulującymi zasady ponoszenia wydatków ze środków publicznych, miał obowiązek koszty te ponieść. Jedynym przepisem, jak wywodził Prezydent, odnoszącym się wprost do tych kosztów jest art. 400a ust. 1 pkt 8c Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym "[f]inansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje koszty usunięcia odpadów i gospodarowania nimi w przypadku, o którym mowa w art. 26 a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Żaden przepis nie nakłada natomiast obowiązku sfinansowania kosztów realizacji decyzji na organ, który ją wydał. Należy więc przyjąć, że wykonanie decyzji winno być sfinansowane ze środków tego organu/instytucji, do której zadań należy usuwanie i zagospodarowanie odpadów stanowiących przedmiot decyzji. Zatem, gmina ma obowiązek pokrycia kosztów wykonania decyzji jedynie wówczas, gdy jej przedmiotem są odpady komunalne, co do których gmina wykonuje zadania własne. Organ wyjaśnił, że w związku z takim stanowiskiem pismem z 11 października 2021 r. zwrócił się do Wojewody Śląskiego o przekazanie mu środków na sfinansowanie kosztów realizacji decyzji z 19 kwietnia 2021 r., a z uwagi na to, że Wojewoda odmówił wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu. Podkreślił, że nie jest to wniosek "o udzielenie dotacji, ale o wskazanie organu właściwego do sfinansowania kosztów realizacji decyzji o niezwłocznym usunięciu odpadów niebędących odpadami komunalnymi". W tym przedmiocie powołał się na postanowienie NSA z 20 listopada 2020 r. o sygnaturze II OW 90/20 przedmiotem którego było rozstrzygnięcie sporu "w przedmiocie wskazania organu właściwego do sfinansowania wykonania decyzji dotyczącej odstrzału redukcyjnego dzików". W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Śląski wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Gliwice jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił m. in. że w związku z tym, że Prezydent Miasta Gliwice wydał decyzję z 19 kwietnia 2021 r. trybie ustawy o odpadach na podstawie jej art. 26a ust. 3 w zw. z art. 26 a ust. 2 pkt 3 to tym samym organ ten uznał za konieczne podjęcie działań związanych z koniecznością niezwłocznego usunięcia odpadów. W konsekwencji zastosowanie mają wszystkie przepisy art. 26a ustawy o odpadach w tym także art. 26a pkt 6 przy czym treść art. 26a ustawy o odpadach nie wskazuje na to, że działania te są zadaniami zleconymi, ani też źródła finansowania z budżetu państwa. Organ wyjaśnił, że art. 168 ustawy o odpadach określa dokładnie, które zadania są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej i jakiej jednostki dotyczą. W związku z tym należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził konkretny przepis i wskazał konkretne artykuły, które powinny być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez wojewodę, zadania zapisane w pozostałych artykułach są zadaniami własnymi jednostki realizującej zadanie, czyli w tym przypadku – Prezydenta Miasta Gliwice. W dalszej korespondencji wniesionej w sprawie strony niniejszego sporu zasadniczo podtrzymały prezentowane wyżej stanowisko, przedstawiając dodatkowe argumenty na okoliczność, który z nich powinien sfinansować wykonanie decyzji z 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny, a rozstrzygnięcie wniosku następuje zgodnie z § 2 tego artykułu przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie stronami sporu są z jednej strony organ samorządu terytorialnego, z drugiej organ administracji rządowej, co świetle wyżej cytowanego art. 4 a także art. 22 § 2 k.p.a. dawałoby podstawę do merytorycznego rozpoznania wniosku. Podkreślenia jednak wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. przykładowo postanowienia NSA: z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 czy z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Dodatkowo w orzecznictwie wyrażono pogląd, że w świetle art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tryb rozstrzygania sporów określony w art. 22 k.p.a., a tym samym i art. 4 P.p.s.a. znajdzie zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym, mimo że w jego toku nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 20 września 2007 r., II GW 3/07). W doktrynie w oparciu o analizę ww. poglądów judykatury przyjęto tezę, że "spór w rozumieniu art. 4 musi dotyczyć indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, pozostającej we właściwości organów administracji publicznej, załatwianej w prawnej formie działania podlegającej kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 156). Podkreślić należy, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania wszelkich między organami kwestii spornych na tle interpretacji przepisów prawa. Art. 15 § 2 wskazuje, że rozstrzygając spór NSA wskazuje organ "właściwy do rozpoznania sprawy". Tym samym musi chodzić o rozpoznanie sprawy w znaczeniu opisanym wyżej tj. indywidualnej sprawy załatwianej czy to w drodze decyzji administracyjnej, czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie może to być tylko spór o prawo pozostający w oderwaniu od indywidualnej sprawy podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Z szeroko zacytowanego na wstępie stanowiska stron jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanym sporze miałoby dojść do wskazania z jakich środków ma być sfinansowane zastępcze wykonanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie, czy ze środków gminy czy z budżetu Skarbu Państwa. W sporze tym nie chodzi więc o to, który z dwóch organów ma rozpoznać sprawę, lecz o wskazanie źródła finansowania wykonania decyzji. Z powyższych względów, uznając, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 63 § 3 P.p.s.a. orzeczono o jego odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.