III SA/Gl 918/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2018 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na skutek skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2018 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2018 r. w całości; 2) uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2017 r. o odrzuceniu skargi; 3) uchyla postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania; 4) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1260 zł (słownie: tysiąc dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego postanowieniem z [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia G. G. z 7 lipca 2017 r. na niezałatwienie w terminie wniosku skarżącego z 8 września 2016 r. o zawieszenie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem z [...] r. w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Zaskarżone postanowienie z [...] r. zostało wydane w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w W., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej zwany k.p.a.), wszczął wobec G. G. i T. G. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z prowadzeniem wydobycia kopalin bez wymaganej koncesji na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., powiat [...]. W toku tego postępowania, wnioskiem z 8 września 2016 r., G. G. wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu wydania w sprawie rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., a także do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę [...] wątpliwości co do treści decyzji z [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę. Podaniem z 7 lipca 2017 r. G. G. wniósł do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego ponaglenie na niezałatwienie w terminie w/w wniosku o zawieszenie postępowania. Organ wyższego stopnia, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia powyższego ponaglenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że instytucja ponaglenia, o której mowa w art. 37 K.p.a., obowiązuje w procedurze administracyjnej od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), nowelizującej tenże przepis, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. To oznacza, że do postępowania wszczętego przed 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, instytucja ponaglenia nie ma zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona, działając przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podkreśliła, że art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania nie tylko ze względu na to, że w istocie pismo stanowiło zaskarżenie bezczynności i winno być traktowane jako zażalenie, ale nadto z tego powodu, że przepis ten nie ma zastosowania do postępowań akcydentalnych w toku postępowania głównego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 918/17 odrzucił skargę uznając, że składając skargę do Sądu strona nie wyczerpała trybu administracyjnego. Mianowicie uprzednio powinna złożyć do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej spornym postanowieniem. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz z rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (zrzekł się rozprawy). W uzasadnieniu podniósł, że skarga nie mogła podlegać odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), bowiem na stronie skarżącej nie ciążył obowiązek wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. reguluje zasady zaskarżania aktów, nie ograniczając w żaden sposób zasad zaskarżania wyrażonych w tym przepisie - li tylko w stosunku do decyzji administracyjnych, ale także w stosunku do postanowień. Wobec tego Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż skargę bezzasadnie odrzucił, dokonawszy uprzednio błędnej wykładni art. 52 § 3 tej ustawy. Wyrokiem z 7 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z 19 grudnia 2017 r. oraz zasądził od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i zasądził od ww. organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego złożył skargę kasacyjną. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: -art. 179a p.p.s.a. wobec ograniczenia się tylko do rozpoznania skargi i uchylenie li tylko zaskarżonego postanowienia administracyjnego nie uchyliwszy pierwej zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu z dnia 19 grudnia 2017 r., a tym samym nie dokonawszy obligatoryjnego rozstrzygnięcia autokontrolnego; -art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowania i ograniczenie należnego wynagrodzenia radcy prawnego – poniżej stawek minimalnych – w sytuacji, gdy nie zaszły wyjątkowe okoliczności uprawniające do tego typu potrącenia minimalnego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Oczywiste usprawiedliwienie podstaw skargi kasacyjnej zachodzi w przypadku, gdy jasne jest, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Gdy sąd podzielając zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznaje swoją pomyłkę w tym zakresie. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano wyżej wojewódzki sąd administracyjny stosując art. 179a p.p.s.a. winien nie tylko uchylić zaskarżone orzeczenie, ale także orzec co do istoty sprawy. Analizując wyrok z 7 maja 2018 r. uznać należy, że jedynie z treści uzasadnienia wynika, iż Sąd uchylił zarówno postanowienie własne jak i organu odwoławczego. Natomiast sentencja wprawdzie wymienia w części wstępnej oba te akty, jednak ogranicza się jedynie do sformułowania "(Sąd) uchyla zaskarżone postanowienie", bez sprecyzowania jakiego postanowienia wyrok dotyczy. Tym samym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej uznać należy za zasadny i uchylić zaskarżony wyrok. Konsekwencją powyższego jest konieczność ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 19 grudnia 2017 r. Rozpoznając skargę kasacyjną od ww. postanowienia podnieść przyjdzie, że wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (po wejściu w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. pomija w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz – wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie powinno mieć jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" - nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższa wykładnia wskazanych wyżej przepisów koresponduje z celem nowelizacji p.p.s.a. zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt, decyzję (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2018 r. sygn. I OSK 1269/18). W tej sytuacji Sąd rozpoznający skargę dokonał błędnej wykładni art. 52 § 3 p.p.s.a., skutkiem czego niezasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Spowodowało to konieczność uchylenia postanowienia w tej sprawie. Rozpoznając skargę Sąd stwierdza: Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego żądanie. Z kolei, podstawę odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowić będzie w szczególności: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania, np. formy czynności cywilnoprawnej, a także, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy przynależnej dla sądu powszechnego. Poza takimi przesłankami wskazać można także inne uzasadnione przyczyny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu do domagania się uprawnienia. W ocenie Sądu organ w rozpoznawanej sprawie nie miał podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wniesione przez skarżącego ponaglenie na niezałatwienie przez organ wniosku z 8 września 2016 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten, tak jak i ponaglenie, złożony został w toku sprawy głównej, wszczętej postanowieniem z 12 sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Od 1 czerwca 2017 r. art. 37 k.p.a. stanowi, że: § 1stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. § 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. § 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. § 6. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. § 7. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. § 8. W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Postępowanie mające na celu rozpoznanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie (bezczynność, przewlekłość) ma jedynie charakter wpadkowy, incydentalny. Jest m.in. warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Postanowienie organu wydawane w trybie art. 37 k.p.a. ma więc charakter procesowy i wpadkowy (incydentalny) w stosunku do przedmiotu postępowania głównego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku. Czyni to stanowisko organu przyjęte w zaskarżonym postanowieniu błędnym. Dodać można, że art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. również przewidywał, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy organ winien uwzględnić argumenty wyżej przedstawione i rozpatrzyć ponaglenie strony. Powinien przy tym wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego jakie zaistniały po złożeniu ponaglenia, jak i to, że stroną wszczętego postępowania była T. G. i G. G.. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił, na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylić własny wyrok z 7 maja 2018 r., wcześniejsze własne postanowienie z 19 grudnia 2017 r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Uchylenie pkt 1 wyroku z 7 maja 2018 r. spowodowało automatyczne uchylenie również rozstrzygnięcia o kosztach zawartego w pkt 2. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy Sąd postanowił zasądzić zwrot kosztów radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w kwocie 1.260 zł, w tym: w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w sprawie niniejszej w łącznej wysokości 580 zł, na które złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego, stosownie do art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz w dwóch postępowaniach kasacyjnych w łącznej wysokości 680 zł, na które złożyły się: dwa wpisy od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł, stanowiąca sumę dwóch wynagrodzeń pełnomocnika po 240 z stosownie do art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w rozporządzenia.