III SA/Gl 937/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dowozu dziecka do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym pismem z [...] r., nr [...], działający w imieniu Gminy - Prezydenta Miasta G. - Naczelnik Wydziału Edukacji (dalej: organ), negatywnie rozpatrzył wniosek J. K. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) o zapewnienie bezpłatnego dowozu jej małoletniego, niepełnosprawnego syna K. do Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego Z. Towarzystwa Rodziców w Z. w roku szkolnym 2019/20209, w okresie od 2 września 2019 r. do 27 czerwca 2020 r. Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] r. skarżąca wystąpiła do Gminy G. o zapewnienie dowozu jej synowi do wskazanego wyżej Ośrodka. Do wniosku załączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna z [...] r. oraz orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z [...] r. Organ, zajmując negatywne stanowisko w piśmie z [...] r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, Gmina ma obowiązek zapewnienia bezpłatnego przewozu lub zwrotu kosztów dowozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim oraz dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna. Powyższe przepisy regulują szczególne prawa dzieci niepełnosprawnych. Nie przyznają jednak rodzicom lub opiekunom prawnym uprawnienia do żądania dowożenia dzieci do dowolnej placówki. Decydującym czynnikiem wyboru placówki, jest bowiem możliwość realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Organ wskazał, że na terenie Miasta G. działa placówka, która z powodzeniem może realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Jest to Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy nr [...] w Zespole Szkół Ogólnokształcących Specjalnych nr [...], do którego syn wnioskodawczyni uczęszczał w roku szkolnym 2017/2018. Również i w tym roku szkolnym Miasto G. zapewnia dziecku możliwość skorzystania z zajęć w wyżej wymienionej placówce i zapewnia mu bezpłatny przewóz lub zwrot kosztów dowozu do tego ośrodka. W związku z tym, że Prawo oświatowe nie określa kryteriów wyboru ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do którego gmina ma obowiązek zapewnić uprawnionym dzieciom bezpłatny dowóz, organ uznał, że realizuje nałożony na gminę ustawowy obowiązek. Wobec powyższego organ oświadczył, że nie zorganizuje bezpłatnego dowozu dziecka do ośrodka w Z. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Gminy, wnioskodawczyni złożyła [...] r. do sądu administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta G. z [...] r. Wniosła o uznanie bezskuteczności tej czynności i zorganizowanie jej synowi bezpłatnego dowozu do ośrodka w Z. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i podkreśliła, że jest to obowiązek gminy określony we wskazanym przepisie ustawy, potwierdzony uchwałą Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10, w której wyrażono pogląd, że wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonywaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Wyrok ten dotyczy poprzedniego stanu prawnego, ale aktualna regulacja jest z nią tożsama i brak kryteriów wprowadzonych przez ustawodawcę potwierdza zasadność takiej wykładni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie uchyla się od obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, ale wskazał, że G. znajduje się placówka rewalidacyjno-wychowawcza, która spełnia wymogi dla zaspokojenia potrzeb zdrowotnych syna wnioskodawczyni. Co więcej, syn wnioskodawczyni w roku szkolnym 2017/2018 do tego ośrodka uczęszczał i miał uczęszczać w następnym roku szkolnym. Przedstawił dotychczasowe działania skarżącej w sprawie zorganizowania przez gminę bezpłatnego dowozu syna do ośrodka w G. i Z. prowadzone od [...] r. Podkreślił, że niezrozumiała jest zmiana ośrodka, który został dodatkowo wskazany w orzeczeniu z [...] r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Stąd żądanie wnioskodawczyni organ uznał za niezasadne i odmówił zorganizowania dowozu dziecka do wskazanego we wniosku ośrodka w Z. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł ponadto o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym wcześniejszego okresu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. III SA/Gl 492/19 stwierdził bezczynność zaskarżonej czynności organu, jednak organ złożył skargę kasacyjną co uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie. Sąd, postanowieniem z 9 stycznia 2020 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, po czym postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. podjął zawieszone postępowanie, mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2039/21, oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta G. od ww. wyroku WSA w Gliwicach. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że od roku jej syn jest dowożony do ośrodka w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie stosownie do zapisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133, 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W art. 146 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta G. z [...] r. polegająca na odmowie zorganizowania bezpłatnego dowozu dziecka skarżącej do Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego w Z. w okresie od 2 września 2019 r. do 26 czerwca 2020 r. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996). Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe, gmina w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, została zobowiązana do realizacji dwóch świadczeń, w tym zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych. Obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i kategorycznie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazany przepis gwarantuje wnioskodawcy zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do wskazanego przez rodzica ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, który znajduje się w innej miejscowości niż miejsce jej zamieszkania. Spór dotyczy zatem sposobu realizacji tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że była to jedyna kwestia sporna w sprawie, która determinuje wydany wyrok. Nie ma bowiem wątpliwości, że pozostałe przesłanki dotyczące niepełnosprawności i wymogu skorzystania z placówki specjalistycznej zostały spełnione. Nie jest też sporne, że w roku szkolnym 2017/2018 syn wnioskodawczyni uczęszczał do placówki w G., ale w ostatnim roku szkolnym korzystał z ośrodka w Z. Zdaniem organu placówki, te zapewniają tożsamą pomoc, a zdaniem skarżącej dla jej syna korzystniejsze będzie korzystanie z pomocy placówki w Z. Należy wskazać, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Oświatowe, nie formułuje warunku, aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, w przeciwieństwie do obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, gdzie obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu uczniów niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej lub najbliższej szkoły ponadpodstawowej. Oznacza to, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy. Wskazać należy, że podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Obowiązkiem zaś władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Najwyższego przywołanego przez skarżącą, a wyrażonego w wyroku z 17 lutego 2011 r., sygn. III CZP 133/10, wydango wprawdzie w innym stanie prawnym, ale regulacje wskazanego w niej art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty były tożsame z zapisem i obowiązkami nałożonymi art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego. Celowi konstytucyjnemu w postaci zapewnienia wsparcia rodzicom osoby niepełnosprawnej nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy (wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1230/15, wyrok WSA w Białymstoku z 21 marca 2019 r. II SA/Bk 778/18, CBOSA). Nie może uzasadniać odmowy fakt wcześniejszego korzystania z pomocy ośrodka bliżej położonego, czy wskazanie go jako najbliższego w orzeczeniu o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z [...] r. Jak wynika z adnotacji w samym orzeczeniu został on wskazany, gdyż syn skarżącej do tego ośrodka uczęszczał przed wydaniem orzeczenia. Okres objęty orzeczeniem obejmuje czas do [...] r., co nie oznacza, że uprawnione dziecko musi korzystać w tym okresie tylko z ośrodka, z którego aktualnie korzysta, zwłaszcza, że w orzeczeniu zaleca się pracę w specjalnie przygotowanym środowisku pozbawionym bodźców rozpraszających. Matka wybrała dla syna ośrodek organizowany przez ,,A’’ w Z., co przy jego stanie zdrowia i wymogach zajęciowych wydaje się uzasadnione i zrozumiale (por. wyrok WSA w Łodzi, z 18.01.2018 r. III SA/Łd 986/17). Organ rozpatrując wniosek przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. W szczególności podjął czynności mające na celu wyjaśnienie przyczyny wyboru i zmiany ośrodka przez skarżącą oraz porównania możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach. Organ przyjął, że warunki te i możliwości są tożsame, z czym nie zgadza się skarżąca. Fakt posiadania przez Gminę ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego nie przesądza jednak, że jest on właściwy dla syna skarżącej. Podobnie, fakt wcześniejszego korzystania z tego ośrodka nie może przesądzać o jego pozytywnej weryfikacji. Zatem posiadanie przez Gminę ośrodka nie przesądza o konieczności i wyłączności zapewnienia do niego dojazdu. Dobrem nadrzędnym jest dobro dziecka i warunki gwarantowane przez ośrodek, z którego korzysta mające realny wpływ na jego stan zdrowia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kwestii wyboru ośrodka nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 39 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 kwietnia 2019, sygn. akt II SA/Sz 1320/18, CBOS), jak również ustalenia przyczyny zmiany ośrodka. W tych okolicznościach obowiązek Gminy zapewnienia bezpłatnego transportu synowi skarżącej do wskazanego przez nią ośrodka, do którego już uczęszcza od [...] r. jest, zdaniem Sądu uzasadnione. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że zarówno tut. Sąd w sprawie sygn. III SA/Gl 492/19 jak i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. III OSK 2039/21 w pełni podzieliły stanowisko skarżącej co do wyboru ośrodka w Z. Organ powinien uszanować wybór skarżącej, bez dodatkowych analiz i porównań. Jednocześnie z akt wynika, że dziecko było dowożone przez skarżącą do ośrodka w Z. i korzystało z organizowanych przez niego zajęć. W związku z powyższym odmowa realizacji tego obowiązku zaskarżoną czynnością nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, a zatem jako pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych była bezskuteczna. Odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę dla niepełnosprawnego dziecka w trybie art. 39 ust 4 pkt 2 Prawa oświatowego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec podjęcia jej z naruszeniem prawa, tj. błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.