III SA/Gl 943/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi 1) H. K. 2) "A" Sp. z o. o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] 2009 r. stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r. w sprawie udzielenia H. K. zezwolenia nr II/1248/B/1005/2008 na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia H. K.dysponował umową najmu podpisaną wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli, jak również nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na sprzedaż alkoholu, co w sytuacji kiedy brak było podziału nieruchomości quod usum stanowiło przesłankę wzruszenia zezwolenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wnioskach H. K. oraz "A" Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się zarówno umowa najmu lokalu, jak i zgoda współwłaściciela zarządzającego nieruchomością na sprzedaż alkoholu w punkcie zlokalizowanym w tej nieruchomości zarzucając przy tym, iż SKO nie może weryfikować skuteczności prawnej wskazanych dokumentów na potrzeby postępowania administracyjnego, ponieważ uprawniony jest do tego jedynie sąd powszechny. Ponadto powołując się na art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) wyrażono pogląd, iż nie była konieczna zgoda wyrażona przez współwłaściciela 1/4 części – D. R., jak również nie było koniecznym przez nią podpisanie umowy najmu zawartej z H. K.. Dodatkowo spółka "A" wyraziła pogląd, iż zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego może wykonywać czynności zwykłego zarządu również we wskazanym zakresie. Reasumując, strony zarzuciły naruszenie: art. 18 ust. 6, art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przedstawiło następującą ocenę prawną i faktyczną: Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji są przepisy art. 156 § 1 kpa, jeśli zaistnieje któraś ze wskazanych tam przesłanek. W rozpoznawanej sprawie, D. R. wnioskiem z [...] 2008 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uzasadniając, że H. K. nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jak również jej zgody na sprzedaż alkoholu w nieruchomości, której jest współwłaścicielem w 1/4 części. Wobec tych faktów, postanowieniem z [...] r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]r. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3, a także art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że we wniosku z [...] 2008 r. H. K. wskazał jako punkt sprzedaży alkoholu: K. ul. [...], do wniosku dołączył oświadczenie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. o wyrażeniu zgody właściciela i zarazem zarządcy budynku na sprzedaż alkoholu we wskazanym miejscu, zgodnie z umową najmu. Powołując się na wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości organ przestawił istniejące tam stosunki własnościowe: 1/4 "A" Sp. z o.o.; 1/4 D.R.; 1/2 J. L.. Mając na uwadze te fakty, SKO podniosło że zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy to wypowiedź, która pochodzi od podmiotu będącego właścicielem, użytkownikiem, zarządcą lub administratorem budynku i została złożona w czasie rozpatrywania złożonemu właściwemu organowi administracji publicznej wniosku. Taka zgoda jest bowiem warunkiem wstępnym, który musi być spełniony już na etapie występowania o zezwolenie (wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 274/06). Ustawodawca w sposób wyraźny zróżnicował bowiem zgodę na wynajęcie lokalu użytkowego należącą do zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, od zgody uregulowanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej brak jest zgody dwóch współwłaścicieli nieruchomości: D.R. i J. L., a dodatkowo D. R. sprzeciwiła się sprzedaży alkoholu w tej nieruchomości. Na końcu, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 809/09 SKO wyraziło pogląd, że wobec niespornego stanu faktycznego sprawy, zasadnym było podtrzymanie dotychczasowego stanowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia: - art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 9 kpa. W uzasadnieniu strona zarzuciła SKO dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 wskazanej ustawy poprzez przyjęcie, że nawet w sytuacji, kiedy współwłaściciel zarządzający wyraził zgodę na sprzedaż alkoholu wymagane jest przedstawienie pisemnych zgód wszystkich współwłaścicieli, a to w sytuacji, gdy wyrażenie zgody przez współwłaściciela zarządzającego nie przekracza czynności zwykłego zarządu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 21 listopada 2006 r., sygn. akt VI ACa 495/2006). Ponadto organ administracji pominął tę sytuację, że współwłaściciel 1/2 nieruchomości J. L. udzielił spółce pełnomocnictwa do sprawowania zarządu. Uzasadniając naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, podniesiono, że SKO nie wskazało powodów dlaczego oceniło umowę najmu zawartą z H. K., jako "niewłaściwą", co powoduje niemożliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd. Na końcu, zarzucono powołanie się organu administracji na orzeczenia sądowe bez podania publikatora. Z kolei, skarżący H. K. wnosząc do WSA o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 6 pkt 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że umowa najmu powinna być zawarta ze wszystkimi współwłaścicielami oraz, że zgoda na sprzedaż alkoholu powinna być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono orzecznictwo oraz stanowisko doktryny dotyczące art. 201 Kodeksu cywilnego, prezentując przy tym pogląd, iż zarówno zawarcie umowy najmu, jak i zgoda wyrażona przez spółkę "A" mieściły się w granicach zwykłego zarządu. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie 4 lutego 2010 r. D.R. oświadczyła, że jako współwłaściciel nieruchomości nie zgadzała się w 2008 r. na zawarcie umowy najmu z H. K. oraz sprzeciwiała się dalszej sprzedaży alkoholu przy ul. [...] w K., chociaż wcześniej w 2003 r., kiedy H. K. udzielano pierwszego zezwolenia prezentowała odmienne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraża w tej sprawie następujące stanowisko: W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w 2008 r. H.K. był przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. na podstawie udzielnych mu wcześniej zezwoleń uzyskanych, między innymi poprzez zgodę udzieloną przez współwłaściciela 1/4 tej nieruchomości D. R. oraz na podstawie podpisanego przez nią dokumentu – umowy najmu, potwierdzającej tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Te zezwolenia były ważne od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2008 r. Wnioskiem złożonym Prezydentowi Miasta K. [...] 2008 r. H. K. wniósł o wydanie zezwoleń A, B i C na dalszą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Trzema decyzjami z [...] r. organ administracji publicznej wydał zezwolenia obowiązujące od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2012 r. dotyczące punktu sprzedaży zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K., w tym zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Według Sądu orzekającego, wszystkie zagadnienia sporne dotyczące tej sprawy są uregulowane w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), i tak: Zgodnie z jej art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych; pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Natomiast według art. 18 ust. 7 pkt 1 i 5, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest po uzyskaniu zezwolenia posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Ta regulacja prawna oznacza, że dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia oraz zgoda pomiotów tam wskazanych są warunkami koniecznymi do rozpoczęcia procedury uzyskania zezwolenia. Z kolei, po uzyskaniu zezwolenia, a w razie utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, co do którego zezwolenie wydano, przedsiębiorca nie spełnia warunku do sprzedaży napojów alkoholowych w tym punkcie. Wynika z tego, że ustawodawca nadał specjalne znaczenie tytułowi prawnemu do punktu sprzedaży oraz pisemnej zgodzie na sprzedaż alkoholu w punkcie zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W orzecznictwie sądowym zaprezentowano następujące poglądy w omawianym zakresie: - wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz: Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową. Jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu nie definiuje pojęcia "tytuł prawny" do lokalu, wobec czego w grę wchodzi znaczenie tego pojęcia, jakie wynika z systemu prawa, tworzonego przez całokształt obowiązujących przepisów. Stąd też pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może to być zarówno tytuł o charakterze prawno - rzeczowym (własność, wieczyste użytkowanie), jak i tytuł o charakterze obligacyjnym, wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy (np. umowy najmu, dzierżawy, użyczenia, czy innych umów). - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Po: Uzyskanie zgody przez wnioskodawcę ma charakter formalny i dotyczy sytuacji, gdy punkt sprzedaży napojów alkoholowych mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie będącym własnością ani współwłasnością wnioskodawcy. Z tej racji wnioskodawca winien do wniosku załączyć zgodę właściciela tego budynku wielorodzinnego. Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość, na której ma znajdować się miejsce sprzedaży napojów alkoholowych stanowi współwłasność, to kwestie zgody współwłaściciela - zarządu rzeczą wspólną - regulują przepisy szczególne, które organ administracji winien mieć na uwadze. - wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 218/06: W razie niedokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. - wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I GSK 274/06: Uwzględniając rolę, jaką ma pełnić zgoda uregulowana w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), stwierdzić trzeba, że znaczenie może mieć wyłącznie tego rodzaju wypowiedź, która pochodzi od podmiotu będącego "właścicielem, użytkownikiem, zarządcą lub administratorem budynku" w czasie rozpatrywania złożonego właściwemu organowi administracji publicznej wniosku. Jest ona warunkiem "wstępnym", jaki musi spełnić występujący o zezwolenie dążąc do jego otrzymania. W rozpoznawanej sprawie, pismem z [...] 2008 r. doręczonym [...] 2008 r. Prezydentowi Miasta K. właściciel 1/4 nieruchomości D. R. złożyła oświadczenie woli dotyczące obu spornych kwestii: tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych po wygaśnięciu zezwoleń obowiązujących od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2008 r., jak i co do braku jej zgody na dalszą sprzedaż alkoholu w tym punkcie sprzedaży. Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, D. R. będąca uczestnikiem zakończonego już postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem H. K., skorzystała z prawa do czynnego udziału w kolejnym postępowaniu, które miało zostać wszczęte przed upływem ważności zezwoleń wygasających 31 maja 2008 r. Mając na uwadze art. 77 § 1 kpa oraz art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prezydent Miasta K. winien był uwzględnić w postępowaniu wszczętym wnioskiem H. K. [...] 2008 r. to, że dążący do otrzymania zezwolenia nie spełnił warunków wstępnych, ponieważ nie dysponował pisemną zgodą właściciela 1/4 nieruchomości, jak również podpisaną przez tego właściciela umową najmu. Dołączony do wniosku dokument mający potwierdzić tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu – umowa najmu zawarta z współwłaścicielem, bez zgody innego współwłaściciela, w sytuacji nieistnienia podziału nieruchomości quod usum nie mógł zostać uznany za dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niezależnie od tego, pismo z 22 stycznia 2008 r. ze względu na jego treść należało ocenić na gruncie art. 18 ust. 7 pkt 5 wskazanej ustawy, pod kątem tego, czy H.K. nie utracił tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, którego dotyczyły obowiązujące w tym czasie zezwolenia, co z kolei stanowiłoby podstawę do cofnięcia obowiązującego jeszcze zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 wskazanej ustawy w związku z dalszym niespełnianiem jednego z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Skoro wszystkie powyższe okoliczności były znane organowi administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, to tym samym zachodziła sytuacja, iż wobec niezaistnienia dwóch przesłanek ustawowych warunkujących wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako dotyczące przesłanek, treści i powstania prawa (uzyskanie zezwolenia) należą do przepisów materialno prawnych, ponieważ dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść konkretnego przepisu prawnego. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jako organ wyższego stopnia stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzuty podniesione w obu skargach, jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. Ponieważ w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).