III SA/Gl 961/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi R.O. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwany dalej Prezesem KRUS lub organem odwoławczym), rozpatrując ponownie sprawę z wniosku R.O., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówił umorzenia należności z tytułu rolniczego ubezpieczenia za III i IV kwartał 2008 r. w kwocie [...] zł. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...]r. (złożonym w Placówce Terenowej KRUS w M.) R.O. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie płatności składek z tytułu rolniczego ubezpieczenia społecznego za III i IV kwartał z powodu "wstrzymanego dofinansowania za rok [...] i trudnej sytuacji finansowej rodziny". Z protokołu z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie płatnika dnia [...]r. wynika między innymi, że strona posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha i że uzyskuje dochód z innych źródeł, tj. działalności gospodarczej w wysokości ok. [...] zł. Decyzją z dnia [...]r. Prezes KRUS, w którego imieniu działał Kierownik Placówki Terenowej – A.M., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm., zwanej dalej u.u.s.r.) odmówił umorzenia tych należności. W uzasadnieniu decyzji podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie ujawniło okoliczności przemawiających za umorzeniem należności. W szczególności zaznaczył, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzeń losowych ani innych okoliczności, które miałyby wpływ na pogorszenie się możliwości płatniczych rodziny. Odnosząc się do twierdzenia istnienia trudnej sytuacji finansowej stwierdził, że strona ma stałe źródło dochodu w postaci dochodu z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej i że mimo wstrzymania dofinansowania prowadzi działalność rolniczą uzyskując z niej dochody. W piśmie z dnia [...]r. (nazwanym "odwołaniem od decyzji") strona zwróciła się do Prezesa KRUS o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wskazując na nowe okoliczności świadczące o jej trudnej sytuacji finansowej, tj. zaciągnięcie kredytu z płatnością miesięczną w wysokości [...] zł z powodu braku dofinansowania, wystąpienie w 2008 r. suszy i choroba dzieci. Organ odwoławczy wezwał stronę do przesłania dokumentów potwierdzających zdarzenia i sytuacje opisane we wniosku, czyli zaświadczenia z właściwego Urzędu Skarbowego o dochodzie za [...] r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, protokołu Gminnej Komisji Szacowania Strat wskazującego wysokość i rodzaj strat, dokumentu potwierdzającego leczenie dzieci, miesięczny koszt zakupu leków i specjalnej żywności oraz pełną treść decyzji o odmowie przyznania dofinansowania z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odpowiedzi na to wezwanie strona przedłożyła określone dokumenty. Pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy zwrócił się do strony z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności dotyczących powierzchni użytkowanego gospodarstwa podanego, jeśli chodzi o powierzchnię podaną do protokołu sporządzonego w niniejszym postępowaniu, w stosunku do zadeklarowanej w postępowaniu w sprawie dofinansowania rolniczego. Wyjaśniając te wątpliwości strona poinformowała, że powierzchnia [...] ha jest aktualną powierzchnią gospodarstwa, które posiada, a zwiększona powierzchnia zgłoszona do dopłat uległa zmianie, ponieważ było to warunkiem otrzymania środków na dodatkowy sprzęt rolniczy. Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w M. o udzielenie informacji, jakie powierzchnie zadeklarował R.O. składając wnioski o dopłaty za 2008 r. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia organ, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na konieczność wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Postanowienie to zawierało pouczenie, że jest ono "ostateczne w administracyjnym toku instancji". Na postanowieniu widnieje odcisk pieczęci, z którego wynika, że zostało ono wysłane do strony dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. poinformował organ, że strona deklarowała powierzchnię gospodarstwa w wysokości [...] ha - w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i w wysokości [...] ha - w zakresie przyznania płatności bezpośrednich. Jednocześnie w załączeniu do tego pisma przesłano kopię wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W kolejnym piśmie z dnia [...] r., kierowanym do Dyrektora ŚOR ARiMR w C., organ odwoławczy wskazał na rozbieżności w deklarowanej powierzchni gospodarstwa rolnego w poszczególnych latach [...] i prosił o kolejne zajęcie stanowiska w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie złożonego wniosku Prezes KRUS, z którego upoważnienia działała Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego w C. – A.H., decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W ramach podstawy prawnej powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności podkreślono, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego może umorzyć należność z tytułu składek w całości lub części. Poza tym wskazano, że KRUS realizując powierzone zadania w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników ma obowiązek dbać nie tylko o interes pojedynczych rolników, ale o wszystkich ubezpieczonych. Według organu dbałość o ten ogólny interes wyraża się przede wszystkim w gromadzeniu środków finansowych, a także, w razie potrzeby, w przymusowym dochodzeniu należności w celu zapewnienia płynności wypłat świadczeń należnych ubezpieczonym. W związku z tym zaznaczono, że przepisy dotyczące umorzeń należności stanowią, iż pozytywne decyzje w tych sprawach są podejmowane w wyjątkowych sytuacjach, a każdy wniosek rolnika jest rozpatrywany indywidualnie z uwzględnieniem udokumentowanych zdarzeń losowych. Podkreślono przy tym, że decyzje w sprawach o umorzenie należności wynikają z oceny, czy przedstawione przez zainteresowanego okoliczności noszą znamiona wyjątkowości, a w związku z tym, czy przemawiają za umorzeniem składek. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności do wyższych powierzchni gospodarstwa rolnego zadeklarowanych do dopłat rolniczych ([...] ha i [...] ha) w stosunku do powierzchni wymienionej w protokole spisanym na początku postępowania ([...] ha) organ nie dał wiary stronie, że osiąga ona dochód jedynie z gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Podał przy tym, że korzystając z pomocy w ramach Działania: Modernizacja gospodarstw rolnych, gospodarstwo winno przedstawiać ekonomiczną wielkość 4 ESU, gdzie 1 ESU jest równe 1.200 EURO, czyli wielkość ta musi wynosić minimalnie 4.800 EURO (ok. 22.600 zł). Nie uwzględnił też okoliczności wystąpienia suszy w 2008 r., ponieważ strona nie zgłosiła tego faktu we właściwym urzędzie gminy. W zakresie zaciągniętego przez stronę kredytu i miesięcznych płatności z tego tytułu organ uznał, że jest to decyzją indywidualna i osoba go zaciągająca powinna znać nie tylko swoje możliwości płatności w momencie zaciągania kredytu, ale też możliwości jego spłaty w przyszłości. Organ zaznaczył przy tym, że kredyt nie może być przesłanką uzasadniającą umorzenie należnych składek. Co do kwestii choroby dzieci, to wskazano, że oprócz dokumentów wskazujących na korzystanie z pomocy "Kliniki tradycyjnej medycyny chińskiej" nie udokumentowano ponoszonych kosztów, a samo oświadczenie strony, że są to kwoty rzędu [...] zł miesięcznie, organ uznał za niewystarczające. Reasumując uznano, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "ważny interes zainteresowanego" uzasadniający umorzenie wnioskowanych należności. Podkreślono przy tym, że oświadczenia strony są niezgodne ze zgromadzonymi dokumentami, jak również, że brakuje dokumentów, które dowodziłyby poruszanych przez stronę kwestii. Organ stwierdził, że nie jest w stanie ustalić osiąganych przez stronę dochodów, zwłaszcza z gospodarstwa rolnego, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się być znacznie większe, niż wskazywały na to złożone przez stronę dokumenty i oświadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji poinformowano również stronę, że umorzenie składek powoduje zmniejszenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego w przyszłości. W skardze z dnia [...]r. strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosiła jeszcze raz, że cały czas jest w trudnej sytuacji życiowej, a kredyt był zaciągnięty w celu wyjścia z tego kryzysu, w którym znalazła się nie ze swojej winy. Dalej strona wyjaśniała, że do chwili obecnej nie otrzymała dofinansowania w kwocie 22.600 zł, nie może sprzedać zmagazynowanego zboża, a ma na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 5 listopada 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze składając pismo procesowe z dnia [...]r., w którym strona powoływała się jeszcze raz na swoja trudną sytuację finansową powstałą w wyniku wstrzymania płatności przez ARiMR za [...] i [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie ze względów w niej podanych. Właściwość tutejszego Sądu do rozpoznania skargi na decyzję wydaną przez Prezesa KRUS wynika z obowiązującego od dnia 11 października 2008 r. przepisu § 1 pkt 3 i § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) wydanego na podstawie delegacji wynikającej z 13 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oraz faktu, że miejsce zamieszkania strony znajduje się na terenie działania tutejszego Sądu. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Dokonując tej oceny Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolnicze w całości lub w części może Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik w drodze wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w przypadkach określonych w art. 41a ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 u.u.s.r. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Na wniosek strony Prezes KRUS może umorzyć należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, uwzględniając przy tym możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszu emerytalno-rentowego. Natomiast z urzędu może to nastąpić, gdy zachodzi całkowita nieściągalność składek, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 41a ust. 2 u.u.s.r. Zawarte w tych przepisach sformułowanie "może" oznacza, że w każdym przypadku stosowna decyzja podjęta będzie w ramach uznania administracyjnego organu. Uznanie to dotyczy tak samego umorzenia, jak i jego zakresu. W ten sposób o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga organ administracji. W jednym i drugim przypadku orzeczenie co do umorzenia lub odmowy umorzenia, czyli w zakresie materialnym, może być uznane za zgodne z prawem dopiero wówczas, gdy od strony procesowej właściwy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze stosownymi przepisami procesowymi. W sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organem administracji publicznej, jakim jest Prezes KRUS, w drodze decyzji administracyjnej aktem prawnym regulującym tryb i zasady postępowania jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wynika to z ogólnego przepisu jakim jest art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 i 2 u.u.s.r. oraz z przepisu szczególnego art. 52 ust. 1 "in principio" u.u.s.r., który nakazuje w zakresie nieuregulowanym stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), a która to ustawa w art. 123 wprost odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa ta stanowi inaczej, jeśli chodzi o tryb odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawach umorzenia należności z tytułu składek (art. 83 ust. 4 tej ustawy). Zgodnie z tym przepisem stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Wówczas do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji decyzji wydawanych przez Prezesa KRUS wniosek taki wnosi się do tego organu i ten organ wydaje stosowną decyzję. Wynika z tego, że w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa KRUS jako organu pierwszej instancji będą miały zastosowanie przepisy procesowe regulujące to postępowanie wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie w określonych przypadkach. Wówczas wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie (art. 101 § 1 i 3 k.p.a.). W trakcie zawieszenia postępowania organ może jedynie podejmować niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania (art. 99 i art. 100 k.p.a.), czy też w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Działania wykraczające poza ten zakres należy uznać za niezgodne z prawem, w szczególności niedopuszczalnym jest w trakcie zawieszenia postępowania zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji końcowej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Dopiero po ustąpieniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania i wydaniu przez organ, z urzędu lub na żądanie strony, postanowienia o podjęciu postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), na które również przysługuje zażalenie (określenie "w sprawie" użyte w art. 101 § 3 k.p.a., należy odnieść nie tylko do "sprawy zawieszenia" ale też "sprawy podjęcia"), organ będzie miał otwartą drogę do zakończenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przed wydaniem decyzji, a po podjęciu zawieszonego postępowania strona winna być poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przed zawieszeniem, jaki i uzyskanym w wyniku działań podjętych w ramach zawieszenia ewentualnie dodatkowymi dowodami zebranymi po jego podjęciu. W ten sposób realizuje się prawo strony do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz prawo złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu, sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., III SA/WA 1666/06, LEX nr 328559). W przedmiotowej sprawie Prezes KRUS, działając jako organ odwoławczy, naruszył powyższe przepisy procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po zawieszeniu postępowania postanowieniem z dnia [...]r. wydanym w celu wyjaśnienia rozbieżności, co do wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego i po uzyskaniu od Dyrektora SOR ARiMR w C. stosownych dokumentów, organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie bez wcześniejszego wydania odpowiedniego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i dokonania czynności powiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. W ten sposób "zaskoczył stronę", która mogła być przekonana, że nie ustała jeszcze przyczyna zawieszenia, jeśli organ nie wydał postanowienia o podjęciu postępowania i że nawet postępowanie dowodowe nie zostało jeszcze zakończone, jeśli dodatkowo nie została pouczona o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Niezrozumiałe w tym kontekście jest też działanie organu polegające na kończeniu postępowania w przypadku braku odpowiedzi Dyrektora OR ARiMR na kolejne pismo z dnia [...]r., w którym organ zwrócił się z prośbą o udzielenie dalszych wyjaśnień. Każde z tych naruszeń, jak i łączne ich zestawienie w przedziale czasowym od momentu zawieszenia postępowania do dnia wydania decyzji prowadzi do wniosku, że oceniane postępowanie było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, która daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, dlatego Sąd nie badał sprawy pod kątem prawidłowości zastosowania przesłanek merytorycznych. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ będzie mógł wydać nową decyzję i ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy będzie musiał wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i przed wydaniem decyzji poinformować stronę o jej prawach z art. 10 § 1 k.p.a., w ramach których sama strona będzie miała prawo przedkładać nowe dokumenty lub oświadczenia na poparcie swojego stanowiska. Przy wadach procesowych zaskarżonej decyzji ocena sądowa jej strony merytorycznej byłaby przedwczesna. W związku z tym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej decyzji, gdyż odmowa umorzenia składek nie podlega wykonaniu. Strona nie zgłosiła wniosku o przyznanie kosztów postępowania, a jest zwolniona od kosztów sądowych, dlatego Sąd nie orzekł też w tym zakresie.