III SA/Gl 986/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 września 2024 r., nr SKO.FD/41.4/165/2024/12362 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości. oddala skargę. Decyzją z 26 września 2024 r., nr SKO.FD/41.4/165/2024/12362, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 16 maja 2024 r., nr [...], zobowiązującą C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. do zwrotu 105 202,91 zł jako części dotacji udzielonej dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w T. a pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od 16 maja 2024 r. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez orzekające w sprawie organy, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sprawdzono deklarowaną przez Spółkę frekwencję na zajęciach przez poszczególnych słuchaczy. Przeanalizowano dzienniki lekcyjne, semestralne rozkłady zajęć, szkolne plany nauczania oraz listy obecności słuchaczy. Ustalono w ten sposób różnice między ilością słuchaczy zgłoszonych do otrzymania dotacji a ilością słuchaczy, którzy wzięli udział w zajęciach. Sporządzono listę słuchaczy, którzy nie spełnili warunku udziału w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a oddzielnie listę słuchaczy, którzy nie potwierdzili udziału w zajęciach własnym czytelnym podpisem. Dotacje pobrane na te dwie grupy słuchaczy uznano za pobrane w nadmiernej wysokość. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano następujące przepisy; - art. 60 pkt 1, art. 67, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1530), - art. 26 ust. 2 i ust. 3, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz.439), - postanowienia uchwały nr XIV/151/2019 Rady Powiaty Tarnogórskiego z 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu Tarnogórskiego dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz.Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 8031). W skardze na decyzję SKO Spółka "[...]" zarzuciła orzekającym w sprawie organom naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 8 Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 tej ustawy przez braku prawidłowego podpisania decyzji - podpisy elektroniczne stanowiące część decyzji nie poddają się prawidłowej weryfikacji, z uwagi na co należy przyjąć, że decyzja nie została podpisana, co daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności; 2) art. 39 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], w sytuacji, gdy decyzja ta nigdy nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na brak jej prawidłowego doręczenia, co wynikało z pominięcia przez Starostę [...] wskazanego przez Stronę adresu do doręczeń elektronicznych, na skutek czego decyzja Starosty [...] z dnia 16 maja 2024 r. nr [...], jak i postanowienie o odmowie jej uzupełnienia nie zostały skutecznie doręczone; 3) art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przez niezastosowanie się organu I instancji do wytycznych zawartych w decyzji SKO w Katowicach z dnia 16 listopada 2023 r., uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ, w szczególności przez brak wskazania przez organy, które z podpisów uznały za nieczytelne oraz brak doręczenia stronie metryki akt sprawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 16 listopada 2023r. zobowiązał organ I instancji do wskazania informacji o tym, które podpisy uznał za nieczytelne oraz do przekazania Stronie metryki sprawy; 4) art. 8 § 1, art. 9, art. 10 §1 i 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek;  5) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie uchybienia organu I instancji polegającego na braku wskazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji - uzasadnienia faktycznego co do stanu faktycznego przyjętego przez organ I instancji za podstawę wydania decyzji, tj. braku wyjaśnienia przez Starostę [...] wedle jakich kryteriów uznawał podpis słuchacza za nieczytelny, brak wskazania konkretnych słuchaczy, których podpis został uznany za nieczytelny, a także brak rozgraniczenia słuchaczy, którzy nie złożyli czytelnego podpisu od tych, którzy nie spełnili kryterium frekwencji, co skutkowało niemożnością oceny prawidłowości rozumowania organu I instancji; 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a., przez bezkrytyczną akceptację stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego, w tym w szczególności niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, niewydanie jakiegokolwiek postanowienia dowodowego, brak przesłania w toku postępowania jakiegokolwiek pisma, w konsekwencji czego strona została pozbawiona czynnego udziału w niniejszym postępowaniu oraz brak wezwania strony do przedłożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy dowodów, a nadto nieinformowanie strony o jej prawie zaznajomienia się z aktami przed wydaniem decyzji, a następnie przyjęcie za organem I instancji, że część dotacji przyznanej skarżącej została pobrana w nadmiernej wysokości, co świadczy jedynie o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, wynikającego m.in. z treści art. 77 k.p.a. i jedynie pozornym umożliwieniu stronie brania czynnego udziału w każdym etapie postępowania, a także przesądza o braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, a nadto - o dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, czego konsekwencją było bezzasadne przyjęcie, że udzielona skarżącej dotacja w 2019 roku pobrana została w nadmiernej wysokości, co poskutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; 7) art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych przez nieprawidłowe przyjęcie, iż słuchacze szkół nie spełnili wymogu uczestnictwa w 50% zajęć oraz nie potwierdzili tego faktu czytelnym podpisem, a w konsekwencji, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja na słuchaczy pobrana została w prawidłowej wysokości, 8) art. 252 ust. 1 pkt. 2 i ust. 5 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przez bezpodstawne uznanie, iż dotacja przyznana szkole w 2019 r. została pobrana w nadmiernej wysokości pomimo spełnienia przez szkołę ustawowych wymogów oraz wskazanie nieprawidłowej daty zwrotu dotacji oraz nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi tj. od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, który organ określił na 16 maja 2024 r., podczas gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty Spółka wniosła o: 1) stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z uwagi na wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., alternatywnie: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut nieważności decyzji (oznaczony jako nr 1) z tego powodu, że jej podpisy elektroniczne nie pooddają się weryfikacji, co by oznaczało, że decyzja nie została podpisana. Jest to zarzut chybiony. Sąd otrzymał decyzje SKO z dokumentami potwierdzającymi poprawne zweryfikowanie podpisu elektronicznego kwalifikowanym certyfikatem podpisu. Kolejny zarzut procesowy (nr 2) polega na stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została prawidłowo doręczona stronie. Strona wskazała elektroniczny adres do doręczeń, a przesyłkę zawierającą decyzję wysłano drogą pocztową. Sąd nie podzielił tego zarzutu jako skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotnie, przepisy art. 39 k.p.a. przewidują kolejność stosowania metod doręczenia pism w toku postępowania i na pierwszym miejscu stawiają adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 § 1 k.p.a.). Dopiero w razie braku możliwości doręczenia pisma w ten sposób wchodzą w grę inne sposoby doręczenia, w tym przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640). Nie mniej zarzut ten ma charakter naruszenia przepisów postępowania, a tego rodzaju naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy. Warunek ten wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a."). Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została stronie doręczona do rąk jej pełnomocnika, czego zresztą strona nie kwestionuje, potwierdziła odbiór decyzji i w ustawowym terminie złożyła od niej odwołanie. Sąd nie widzi w tym takiego naruszenia zasad postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Gwarancje procesowe strony nie zostały naruszone, żadnego uszczerbku na swych prawach procesowych strona nie doznała. Sąd nie widzi sensu zawracania postępowania do etapu doręczania decyzji pierwszo-instancyjnej tylko po to, by doręczyć ją stronie raz jeszcze, tym razem z wykorzystaniem adresu do doręczeń elektronicznych, by strona raz jeszcze złożyła od niej odwołanie, a organ raz jeszcze to samo odwołanie rozstrzygnął. Następny zarzut (nr 3) dotyczy braku wskazania, które podpisy słuchaczy zostały uznane za nieczytelne i niedoręczenia stronie "metryki akt administracyjnych". Otóż w decyzji organu pierwszej instancji wskazano z imienia i nazwiska słuchaczy, którzy nie spełnili warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć, co jest wymogiem wynikającym z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a oddzielnie wskazano słuchaczy, którzy nie potwierdzili własnoręcznym podpisem uczestnictwa w zajęciach, co z kolei jest wymogiem wynikającym z przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Zarzut ten nie uwzględnia treści decyzji organu pierwszej instancji i dokumentów, na podstawie których, dokonano tych ustaleń faktycznych. Natomiast co do metryki akt administracyjnych, to już w wyroku z 5 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1178/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tak administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej (powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Raz jeszcze należy odwołać się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przypomnieć, że naruszenie procedury, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy nie jest podstawą do uchylenia decyzji. Skoro, zgodnie z powołanym tu wyrokiem NSA, brak metryki akt nie jest takim naruszeniem, to tym bardziej nie jest nim niedoręczenie metryki stronie. Metryka sprawy jest tylko dokumentem wewnętrznym, rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i nie ma waloru dokumentu urzędowego ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła. Istotne jest to, że nie odmawiano stronie w toku postępowania dostępu do akt, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na ich temat, o czym, ze wskazaniem terminu, stronę informowano. Kolejny zarzut procesowy (nr 5) dotyczy niewyjaśnienia przez organ I instancji, wedle jakich kryteriów uznawał podpisy słuchaczy za nieczytelne. I z tym zarzutem nie można się zgodzić. Określenie "nieczytelny napis (podpis)" nie jest terminem tak niejasnym, by wymagał specjalnych zabiegów interpretacyjnych. Jest to termin występujący w mowie potocznej, gdzie za nieczytelny zapis uważa się po prostu taki, którego nie da się odczytać, a podpis to taki, że nie można stwierdzi od kogo pochodzi. Nie trzeba oczekiwać tu specjalnie głębokich wywodów. Zresztą organ pierwszej instancji odwołał się do wyroku WSA w Olsztynie z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 361/22 i przedstawionej w nim wykładni, która Sąd w pełni podziela. Zarzut nr 6 skierowany jest już do organu odwoławczego, a polega na "bezkrytycznej ocenie i akceptacji stanowiska organu pierwszej instancji". Jest to zarzut dla którego punktem odniesienia jest decyzja organu pierwszej instancji i ma charakter, który można określić jako intencjonalny. Organ odwoławczy nie przyjął bezkrytycznie oceny organu pierwszej instancji, a sensownie uzasadnił swe stanowisko. Nie prowadził postępowania dowodowego, bo nie było takiej potrzeby, zostało ono przeprowadzone wystarczająco dla rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji. Pozostałe argumenty z tego zarzutu mają charakter na tyle ogólny, że nie sposób uznać, że uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Przytaczanie zasad postępowania bez wykazania, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może przynieść dla strony oczekiwanego skutku. Pora przyjść do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z nich (zarzut nr 7) dotyczy nieprawidłowego przyjęcia o braku spełnienia wymogów z art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy u.f.z.o., byłby to zatem zarzut wadliwego zastosowania tych przepisów. Bazą faktyczną do zastosowania tych przepisów są ustalenia przedstawione w decyzji, a dotyczące ilości słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu uczestniczenia w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych oraz ilości słuchaczy, którzy nie potwierdzili uczestniczenia w zajęciach edukacyjnych czytelnym podpisem. Ustalenia te zostały przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji, w Tabeli nr 1, będącej częścią decyzji, gdzie poszczególne osoby zostały wymienione z imienia i nazwiska, jako niespełniające warunku z przepisu art. 26 ust. 2 ust. 3 u.f.z.o. Zostało tez wykazane, na podstawie jakich dokumentów ustalenia te zostały przyjęte, w aktach sprawy dokumenty te znajdują się. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania tych ustaleń, a w takim razie zastosowanie wymienionych tu przepisów jest prawidłowe. Zarzut związany z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze - wadliwego zastosowania przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 będącego wynikiem wadliwego ustalenia o pobraniu przez Spółkę dotacji w nadmiernej wysokości, po drugie – wadliwego określenia początkowego terminu naliczania odsetek. Co do pierwszej z tych kwestii Sąd już w zasadzie wypowiedział się. Ustalenia o ilości słuchaczy, którzy nie spełnili warunku z art. 26 ust. 2. oraz ust. 3 u.f.z.o. są prawidłowe. Tymczasem z przepisu art. 26 ust. 2 tej ustawy wynika, że niepubliczne szkoły otrzymują dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Przepis ust. 3 art. 26 u.f.z.o. wymaga natomiast, by uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, było potwierdzone własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Tak więc wysokość należnej dotacji jest pochodną ilości uczniów biorących udział w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć potwierdzony ich czytelnym własnoręcznym podpisem. Pobranie dotacji na uczniów niespełniających tych warunków jest pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, o czym stanowi przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Nie ma tu mowy o wadliwej wykładni ani wadliwym zastosowaniu tego przepisu przez orzekające w sprawie organy. Jeśli natomiast chodzi o termin naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, to z przepisu art. 252 ust.1 ustawy o finansach publicznych wynika, że podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2, czyli w przypadku dotacji pobranych w nadmiernej wysokości od dnia stwierdzenia tego faktu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone ostatnio w wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 106/24, w myśl którego Dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest dzień zapoznania kontrolowanego z protokołem kontroli. Chybiony jest więc pogląd, że odsetki powinny być naliczane po upływie 15 dni od doręczenie stronie decyzji. Wcześniej pogląd tego rodzaju został wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1610/18 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 797/19). Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela. Chybiony jest więc pogląd Spółki, że odsetki powinny być naliczane po upływie 15 dni od doręczenie jej decyzji. Przyjęcie w niniejszej sprawie daty początkowej naliczania odsetek -16 maja 2024 r., a więc dnia wydania decyzji pierwszo-instancyjnej jest dopuszczalne jako dzień stwierdzenia faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Przyjęcie innej, wcześniejszej daty, byłoby w takim układzie orzeczeniem Sądu na niekorzyść strony, czemu sprzeciwia się przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. Pozostał jeszcze jeden zarzut natury procesowej – prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (zarzut nr 4 skargi). Sąd nie znalazł podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony. Nic nie wskazuje na to, by strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, by odmówiono jej dostępu do akt (kwestia związana z metryką akt została tu już omówiona). Przed wydaniem decyzji Spółka została poinformowana zawiadomieniem z 19 kwietnia 2024 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia na jego temat. Sama decyzja odpowiada prawu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a.