III SA/Gl 994/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant referent Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym: stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. [...] r. Rada Miasta C. podjęta uchwałę nr [...] "w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym wykonywanym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C. Sp. z o.o." Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz.1050 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym wykonywanym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C. Sp. z o.o. został przedstawiony w załączniku nr 1 do tej uchwały i wynika z niego, iż cena jednorazowego biletu miejskiego - normalnego i ulgowego - zakupionego w pojeździe (u kierowcy) będzie wyższa o 50 groszy od ceny takiego biletu zakupionego w innych punktach sprzedaży. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Miasta C. w części określonej w Załączniku nr 1 Lp.1 Bilety jednorazowe rubryka "ceny biletów zakup w pojeździe w zł." W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] stwierdził, że podstawą dla podjęcia takiej uchwały przez radę gminy jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Jednak opłaty ustanowione w ten sposób stanowią ceny urzędowe, które -stosownie do art. 9 tej ustawy - mają charakter cen maksymalnych i nie mogą być w sposób dowolny zmieniane. Ponadto delegacja ta nie przewiduje ustalenia dopłaty z tytułu nabycia biletów w pojeździe. W załączniku do uchwały - w kwestionowanym w skardze zakresie - ustalono opłaty za sprzedaż biletów w pojazdach Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w C. Sp. z o.o. Ceny te jednak są wyższe od cen biletów sprzedawanych poza pojazdami. W tym stanie rzeczy, działanie Rady Miasta C. stanowi przejaw nieuzasadnionego i bezpodstawnego zróżnicowania cen za bilet na tych samych trasach tylko i wyłącznie w zależności od miejsca zakupu biletu. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta C. podejmując przedmiotową uchwalę przekroczyła swoje uprawnienia, naruszając tym samym normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP stanowiącą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów podniosła, iż twierdzenie Wojewody o naruszeniu art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach jest nieuzasadnione. Rada Miasta dokonała w granicach swoich kompetencji ustalenia cen biletu na tej samej trasie w zależności od obowiązków jakie wykonuje przewoźnik, a nie w zależności od miejsca zakupu - jak twierdzi skarżący. Podniosła następnie, iż umowa przewozu jest zawierana przez wykup biletu. Jeżeli pasażer wsiada do środka komunikacji miejskiej z biletem, to Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C. jest jedynie wykonawcą przewozu. Jeżeli natomiast osoba wsiada do środka komunikacji miejskiej bez biletu i dopiero w pojeździe dokonuje jego zakupu - zwierając umowę przewozu - to Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w C., jako przewoźnik, jest zarówno organizatorem tego przewozu, jak i jego wykonawcą. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, że "zróżnicowanie cen w powyższych sytuacjach jest nieuzasadnione i bezpodstawne" jest chybione. To właśnie art. 8 ustawy o cenach daje Gminie kompetencje do ustalania ceny i nie wskazuje kryteriów ustalania cen. Stosowne postanowienie zaskarżonej uchwały daje wyraz rozróżnieniu faktu sprzedaży biletów w wyspecjalizowanych punktach i faktu sprzedaży biletów w pojeździe. W tej ostatniej sytuacji sprzedaż dokonywana jest przez osobę zatrudnioną na stanowisku kierowcy, której podstawowym obowiązkiem jest kierowanie pojazdem, a nie sprzedaż biletów, będąca dla niej dodatkowym utrudnieniem. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, stwierdził jednak, że ocenie Sądu powinna podlegać cała uchwała, pomimo zaskarżenia jedynie jej pojedynczych elementów. Pełnomocnik Gminy C. podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i Sąd władny jest taki akt ocenić w całości, a nie tylko w zaskarżonej części. Pismem procesowym z dnia [...] 2005 r. pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi z uwagi przekroczenie rocznego terminu uprawniającego do skutecznego zaskarżenia uchwały - jeżeli Sąd uzna, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C. sp. z o.o. było jedynym wykonawcą usług przewozowych na terenie Gminy, natomiast aktualnie są także inni przewoźnicy, którzy dysponują wydanym przez Prezydenta Miasta C. zezwoleniem na wykonywanie krajowych przewozów drogowych przewozu osób na terenie miasta C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Uchwała nr [...] Rady Miasta C. z [...] r. podjęta została jako akt prawa miejscowego, na co wskazuje powołanie się przez Radę na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz.1050 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Trzeba zatem na wstępie zaznaczyć, że wydanie aktu prawa miejscowego na mocy upoważnienia zawartego w art. 8 ustawy o cenach wyklucza jednoczesne powołanie się na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych z tym, że na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym gmina może stanowić akty prawa miejscowego w zakresie wskazanym w pkt 1 - 4 ustępu 2. Wówczas, gdy gmina stanowi akt prawa miejscowego na postawie upoważnienia ustawowego zawartego w innej ustawie, w niniejszej sprawie był to art. 8 ustawy o cenach, właściwą podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ustawy o cenach. Zawarte w art. 8 ustawy o cenach upoważnienie dla gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego zostało sformułowane przez ustawodawcę w następujący sposób: "Rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy." Skoro z przepisu tego wynika w sposób bezpośredni, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, to oczywistym jest, że powinna to uczynić w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnym, skutkującym wobec wszystkich podmiotów świadczących na jej terenie usługi przewozowe transportu zbiorowego. Zaskarżona tu uchwała Rady Miasta C. nie spełnia tego warunku, nie wprowadza cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie Gminy C., a jedynie ceny za usługi przewozowe wykonywane przez jeden podmiot - Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C. Spółka z o.o. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały był to jedyny podmiot świadczący na terenie Gminy tego rodzaju usługi, gdyż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a więc adresat takiego aktu prawnego musi być w nim określony w sposób abstrakcyjny i generalny, co oznacza, iż tego rodzaju akt nie powinien być skierowany do konkretnego podmiotu świadczącego usługi przewozowe transportem zbiorowym na terenie gminy, a abstrakcyjnie i generalnie do wszystkich podmiotów, które świadczą lub będą świadczyć tego rodzaju usługi. Przedstawione tu uwagi świadczą o tym, że uchwała Rady Miasta C. z [...] r. Nr [...] została wydana w całości z naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w pełnym zakresie, a nie jedynie w zaskarżonej części, z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uprawnienie Sądu do stwierdzenia nieważności całej uchwały wynika z art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z przepisu tego wynika zasada niezwiązania sądu granicami skargi, sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, co jest pojęciem szerszym od granic zaskarżenia. Granice sprawy administracyjnej wyznacza stosunek administracyjno-prawny, w ramach którego dany akt lub czynność zostały podjęte lub wydane. W granicach danej sprawy sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi wynika także z art. 135 ww. ustawy. Ten z kolei przepis pozwala sądowi na stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności, które nie zostały objęte skargą, ale które zostały wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W końcu wskazać należy na różnice pomiędzy postępowaniem przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, gdzie obowiązuje zasada niezwiązania granicami skargi, a postępowaniem przed sądem drugiej instancji (Naczelnym Sądem Administracyjnym), gdzie ustawodawca wprowadził zasadę pełnego związania granicami środka odwoławczego, dając temu wyraz w art. 181 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który brzmi "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej." Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.