III SAB/Gl 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach do wydania decyzji w terminie 3 miesięcy od zwrotu akt organowi, 4. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 grudnia 2018r. E. G. zaskarżyła przewlekłe prowadzenie przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach postępowania w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej i wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sprawa była już czterokrotnie przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który ostatnim wyrokiem z 8 grudnia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 646/17 po raz kolejny uchylił decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. W przedmiotowym wyroku Sąd po raz kolejny wskazał, że organ nie wykonał zaleceń zawartych we wcześniejszych wyrokach tego Sądu, w których wskazano na konieczność uzyskania kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego zawierającego stwierdzenia w kwestiach wskazanych w wyroku IV SA/Gl 646/17 oraz uzupełni kartę narażenia zawodowego. Strona poinformowała, że pismem z 22 listopada 2018r. wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Sanitarnego zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania. Ostatnia korespondencja w sprawie pochodzi bowiem z 2 sierpnia 2018r., kiedy to IMPiZŚ odmówił sporządzenia orzeczenia oraz z 31 sierpnia 2018r., w której organ ponownie wystąpił do IMPiZŚ o jego wydanie. Do dnia złożenia skargi, strona nie została powiadomiona o przyczynie niezałatwienia sprawy i planowanym terminie jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił chronologię zdarzeń w sprawie, stwierdził, że organ I instancji dokonał ponownej oceny narażenia zawodowego, a pismo w tej sprawie wpłynęło do organu II instancji 29 maja 2018r. Oświadczył, że wszelkie pisma wychodzące z organu II instancji w związku z rozpatrywaniem sprawy były przekazywane do wiadomości strony. Potwierdził zawartą w skardze informację, że 31 sierpnia 2018r. wystąpił po raz kolejny do IMPiZŚ o wydanie orzeczenia o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę (tj. 10 stycznia 2019r.) go nie otrzymał. W tym stanie rzeczy stwierdził, że ponieważ niezwłocznie podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, to nie można postawić mu zarzutu przewlekłości. Oświadczył także, że postanowieniem z [...]. Główny Inspektor Sanitarny uznał wniesione ponaglenie za bezzasadne, gdyż organ podejmował wszelkie niezbędne dla wyjaśnienia sprawy czynności, a okres powstałych opóźnień jest niezależny od ŚPWIS, bowiem wynika z oczekiwania na opinię lekarzy orzeczników IMPiZŚ, a na to postępowanie organ nie ma wpływu. Przyznał jednocześnie, iż fakt, że strona nie otrzymywała od 31 sierpnia 2018r. żadnych pism do wiadomości ani, że organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, mógł rodzić podejrzenie bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej zwana P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a nadto bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto, w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu jej załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Niewątpliwie zgodnie z przepisem art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do jej załatwienia. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 Kpa zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyrażona w art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw. Stosownie do powołanego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa zbyt długo, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją np. z powodu podejmowania czynności w zbyt długich odstępach czasu, gdy podejmowane czynności mają charakter pozorny lub są zbędne dla końcowego rozstrzygnięcia. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Oceniając badaną sprawę przez pryzmat powołanych wyżej przesłanek, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że skarga ma usprawiedliwione podstawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwsze orzeczenie lekarskie w przedmiocie braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej zostało sporządzone [...], a sprawa ta do 11 kwietnia 2019r. tj. do dnia wydania przez Sąd niniejszego wyroku nie została zakończona. Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie choroby zawodowej skarżącej sąd administracyjny – oprócz przedmiotowego wyroku - orzekał już czterokrotnie pod sygn. akt: - IV SA/Gl 1520/11, - IV SA/Gl 1210/13, - IV SA/Gl 1091/15 i - IV SA/Gl 646/17. W ostatnim z powołanych wyroków Sąd wskazał, że formułując wiążącą ocenę prawną w wyroku IV SA/Gl 1091/15 Sąd wskazał, że już w pierwszym wyroku zalecone do wyjaśnienia organowi zostały następujące kwestie: - po pierwsze - biegli winni wyjaśnić (przy uwzględnieniu całej dokumentacji medycznej), czy przed wykonanym w dniu 17 października 2008 r. i w dniu 24 kwietnia 2009 r. uwolnieniu nerwów pośrodkowych u skarżącej występowała choroba zawodowa opisana w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych, - po drugie - czy przy obecnym stanie wiedzy medycznej możliwe jest całkowite, operacyjne wyleczenie przedmiotowego schorzenia, bez ryzyka powrotu jego objawów, czy dolegliwości, - po trzecie - nakazał dokonać przekonującej analizy, dlaczego pozazawodowy czynnik - otyłość w jednoznaczny sposób wyklucza zawodowy charakter występującego u skarżącej schorzenia, - po czwarte - Sąd zauważył, że brak jest w aktach administracyjnych potwierdzenia występującego u skarżącej czynnika pozazawodowego (otyłości) oraz, czy istniał on również w trakcie pracy skarżącej przed wykonaną w 2008 r. pierwszą operacją, a tym samym czy mógł mieć wpływ na chorobę skarżącej. Dlatego we wskazaniach co do dalszego procedowania, Sąd w sprawie o sygn. IV SA/Gl 1091/15 zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy przez uzyskanie kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego zawierającego stwierdzenia w powyższych kwestiach. Badając kwestię wypełnienia przez organ wskazań zawartych w ww. wyroku, WSA w Gliwicach orzekając w sprawie IV SA/Gl 646/17 stwierdził, że organ po raz kolejny nie wykonał wszystkich zaleceń w nim zawartych. Orzeczenie lekarskie zawiera odpowiedź na pytanie 1. i 2., nie odpowiedziano natomiast na pytania 3. i 4. "W dalszym ciągu nie wiadomo dlaczego pozazawodowy czynnik- otyłość w jednoznaczny sposób wyklucza zawodowy charakter występującego u skarżącej schorzenia. Nie wiadomo dlaczego temu czynnikowi pozazawodowemu przyznano tak wielkie znaczenie, że ma on wykluczyć zawodową etiologię schorzenia, w sytuacji gdy brak jest ustaleń dotyczących istnienia eksponowanego czynnika pozazawodowego w okresie przed 2008 r. (przed pierwszą operacją) i nawet nie wiadomo czy czynnik ten mógł mieć jakikolwiek wpływ na powstanie schorzenia u skarżącej przed tą datą." "Organ odwoławczy nie widział potrzeby uzyskania dodatkowych wyjaśnień od jednostek orzeczniczych, pomimo nie udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na pytania Sądu. Nie wyjaśnił też zamieszczonych, nieumotywowanych twierdzeń lekarzy orzeczników. Bezpodstawnie uznał orzeczenie lekarskie za kompleksowe i dające podstawę do orzekania. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń Sądu dotyczących uzyskania orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej zawierającego odpowiedź na kluczowe dla prawidłowości rozstrzygnięcia pytania." Formułując po raz kolejny zalecenia dla organu, Sąd orzekający w sprawie IV SA/Gl 646/17 wskazał, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego, zawierającego stwierdzenia we wskazanych wyżej kwestiach, ukierunkowując lekarzy orzeczników w zakresie wynikającym z pozostałych dowodów. Nadto doprowadzi do uzupełnienia karty narażenia zawodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona zalecenia w sposób wyżej doprecyzowany i dysponując ustaleniami stanu faktycznego, które będą dawały podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, orzeknie w sprawie." Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania w kontekście podniesionego w skardze zarzutu przewlekłości, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że jest on zasadny. Zauważyć przyjdzie, że postępowanie w sprawie trwa już ponad 8 lat i nie zostało jeszcze zakończone. Gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, który je prowadzi i to ten organ obciążają obowiązki w zakresie szybkiego załatwienia sprawy wynikające z art. 12 Kpa. Już po pierwszym wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 1520/11 z 25 października 2012r. organ miał świadomość, że istnieje konieczność uzyskania uzupełniającego orzeczenia lekarskiego i jaki zakres winno ono obejmować, tzn. że w ocenie Sądu konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na cztery postawione w uzasadnieniu pytania. Zatem to na ŚPWIS jako organie prowadzącym postepowanie, ciążył obowiązek uzyskania takiego orzeczenia lekarskiego (lub orzeczenia uzupełniającego), które zawierałoby wyjaśnienia wszystkich kwestii wskazywanych przez WSA w wyroku IV SA/Gl 1520/11 jako wymagające wyjaśnienia. Organ zaś czterokrotnie nie uczynił tego prawidłowo opierając kolejne rozstrzygnięcia na orzeczeniach, które nie zawierają wyjaśnień we wszystkich czterech wskazanych kwestiach poprzestając na dwóch z nich. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast – jak wynika z treści uzasadnień do powołanych wyroków WSA - w wyniku kolejnych ponownie przeprowadzonych postępowań, organ odwoławczy wydawał kolejne decyzje, w których całkowicie pominął dokonanie jakichkolwiek ustaleń w sprawie w zakresie pytania 3. i 4. zawartego w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 1520/11, co było przyczyną uchylania kolejnych decyzji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ odwoławczy – prowadząc postępowanie w II instancji od lipca 2011r. – a jednocześnie nie doprowadzając do sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie będą kompletne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, dopuścił się przewlekłości postępowania, a z uwagi na okres procedowania w sprawie i czterokrotne uchylanie wydanych decyzji przez WSA w Gliwicach – przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.