III SAB/Gl 10/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 20 grudnia 2024r. skarżąca W. K. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziła, że 7 listopada 2024 r. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o przekazanie kopii całości dokumentacji dotyczącej zamiany i darowizny nieruchomości objętej umową zamiany oraz umową darowizny z 24 marca 2023 r. zawartą pomiędzy Gminą a trzema imiennie wskazanymi we wniosku osobami fizycznymi, w tym kopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odpowiedzi z 19 listopada 2023r. na wskazany wyżej wniosek, Wójt stwierdził, że wnioskowane w nim dokumenty nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi wykładnię systemową przepisów ustaw szczególnych, a to ustawy prawo o notariacie, ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, a także ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Postać dokumentu jakim jest akt notarialny jest bowiem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny właśnie z powodu regulacji przewidzianych w ww. ustawach. W tej sytuacji wnioskowane dokumenty nie mogą być ujawnione w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 tejże ustawy. Powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Go 120/23. Dotyczy to również operatu szacunkowego, którego dostępność uregulowana jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego nie można również dochodzić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku ze stanowiskiem organu, skarżąca wywiodła wskazaną na wstępie skargę na bezczynność. Zarzuciła w niej organowi: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie z uwagi na przyjęte przez organ stanowisko, że ustawa prawo o notariacie, ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa o księgach wieczystych i hipotece i ustawa o gospodarce nieruchomościami regulują odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, 2. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, 3. naruszenie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącej w terminie 14 od dnia uprawomocnienia się wyroku informacji publicznej: przekazanie kopii całości dokumentacji dotyczącej zamiany i darowizny nieruchomości objętej umową zamiany oraz umową darowizny z 24 marca 2023 roku zawartą pomiędzy Gminą O. a trzema osobami fizycznymi, w tym kopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak z wyłączeniem udostępnienia samego aktu notarialnego - umowy zamiany oraz umowy darowizny z 24 marca 2023 r., 3. zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawczyni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie powołał się na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, ale na to, że nie podlegają udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Nie wydał jednak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, co już samo w sobie przesądza o zasadności skargi. Z odpowiedzi Wójta wynika, że: a. Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w trybie niezgodnym z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; b. Organ odniósł się tylko do dwóch dokumentów, tj. aktu notarialnego i operatu szacunkowego; c. Organ niezasadnie odmówił udostępnienia operatu szacunkowego, jak również innych dokumentów związanych z transakcją. Zarzuciła, że nie zaszły żadne podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a organ - powołując się na przepisy szczególne - nie wskazał żadnych przepisów, które miałyby określać inny sposób udostępniania informacji, wyłączający w tym zakresie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do operatu szacunkowego, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odmiennego trybu udostępniania operatu, który wyłączałby tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oświadczyła jednocześnie, że skarga nie obejmuje udostępnienia samego aktu notarialnego - umowy zamiany oraz umowy darowizny z 24 marca 2023 r., gdyż ten dokument został przez organ udostępniony jako dowód w postępowaniu cywilnym pomiędzy skarżącą a Gminą O., jest więc już w posiadaniu skarżącej. Końcowo stwierdziła, że organ nie ustosunkował się do kwestii związanych z transakcją dokumentów innych niż akt notarialny i operat szacunkowy. A przecież trudno sobie wyobrazić, aby transakcja opierała się na dwóch dokumentach bez jakichkolwiek wewnętrznych analiz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że skoro w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o charakterze lex specialis, to nie można w tym przedmiocie zastosować art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej co sugeruje skarżąca, bowiem przedmiot wniosku nie odnosi się wprost i bezpośrednio do dyspozycji zawartej w art. 1 oraz art. 3 tejże ustawy. Dodatkowo poinformował, że skarżąca jest stroną wnioskującą w postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości, której sygnaturę podał, a które nie zostało prawomocnie zakończone. Jako strona w niniejszym postępowaniu nieprocesowym ma ona pełne prawo do wglądu do materiałów dowodowych tam zgromadzonych, w tym również do dokumentów objętych wnioskiem z 7 listopada 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej "udip". Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji. Analizując kolejno warunki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był wójt gminy, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy" (art. 2 ust. 1 udip), jak i Konstytucyjnym "obywatel". Pozostał zatem do rozważenia charakter żądanej informacji, w szczególności czy mieści się ona w pojęciu informacji publicznej. Objęta wnioskiem informacja obejmowała 2 elementy: - kopię całości dokumentacji dotyczącej zamiany i darowizny nieruchomości objętej umową zawartą 24 marca 2023r. zawartej pomiędzy Gminą a trzema osobami fizycznymi, - kopię operatu szacunkowego. Odnośnie informacji z grupy 1. zauważyć należy, że – jak wynika z samego tytułu ustawy - wniosek składany w trybie udip winien obejmować żądanie ujawnienia informacji jako takiej, tj. danych o faktach: zaistniałych zdarzeniach czy obiektywnie istniejącym stanie rzeczy. Natomiast żądanie ujawnienia kopii "całości dokumentacji" nie dotyczy informacji jako takiej, lecz zbioru bliżej nieokreślonych dokumentów, które być może zawierają informację publiczną, a może nie albo zawierają tylko lub także dane niebędące informacją publiczną, a więc nie podlegającą ujawnieniu. W takim przypadku skoro wniosek nie obejmuje informacji publicznej, to brak jest podstaw do stosowania art.16 ust. 1 udip, stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Po wtóre – nawet gdyby wniosek strony w zakresie kopii dokumentacji obejmował dane stanowiące informację publiczną (czego Sąd nie stwierdził) - to oceniając jego zasadność nie można tracić z pola widzenia celu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem tym jest umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o sprawach publicznych i informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem prawo do uzyskania informacji służy przede wszystkim zapewnieniu transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem tym nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, a żądane informacje pozostają z tą sprawą w związku. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie służy interesowi publicznemu, lecz jej prywatnemu, zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena ta w pełni znajduje zastosowanie także do drugiej z żądanych informacji, tj. operatu szacunkowego. Odnośnie tego operatu - niezależnie od powyższego - Sąd stwierdza, że art. 1 ust. 2 udip stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Z powyższego wynika, że ustawodawca stworzył normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 udip, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Należy zatem uznać, że przepisy udip nie naruszają innych przepisów regulujących zasady ujawniania informacji i nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są owe inne tryby postępowania. Natomiast zasady i tryb dostępu do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej zostały uregulowane odrębnie a to w art. 156 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024r., poz.1145), zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Sąd orzekając podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14, w którym NSA stwierdził, iż "analiza art. 156 u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej." W wyroku tym Sąd zauważył, że analizowany przepis został wprowadzony do ugn 22 października 2007 r. ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem już po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Sąd zasadnie podniósł też, że odmienne założenie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Nadto operat szacunkowy – z uwagi na to, że jest opracowaniem wymagającym wiadomości specjalnych – w ocenie Sądu orzekającego ma charakter zbliżony do opinii biegłego. Oceny opinii biegłego w kontekście udip dokonał NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził, że waloru informacji publicznej nie mają "opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11)". Z powyższego wynika, że uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy udip, gdyż zastosowanie tej ustawy jest wyłączone na zasadzie jej art. 1 ust. 2. Dlatego również w tej części też forma załatwienia wniosku była prawidłowa. Zgodnie z wyżej cytowanym art. 16 ust. 1 decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżącej - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego, które zostało wystosowane 19 listopada 2024r. (karta 12) czyli w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przewidzianego w art. 13 ust. 1 udip. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ nie naruszył prawa, zatem na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.