III SAB/Gl 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy 1. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w R.; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przedmiotem skargi J. O. – dalej strona, skarżąca jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za 2018 i 2019 rok. Stan sprawy jest następujący. W dniu [...] roku ustał stosunek służbowy zawarty w dniu [...] roku przez stronę skarżącą na mocy rozkazu personalnego nr [...] roku z dnia [...]r. wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w R. W dniu ustania stosunku pracy stronie przysługiwało prawo do wykorzystania 26 dni urlopu wypoczynkowego i 5 dni urlopu dodatkowego za rok 2019 oraz 26 dni urlopu wypoczynkowego i 5 dni urlopu dodatkowego za rok 2018. W dniu [...] roku na rachunek bankowy strony wpłynęły przelewy gotówkowe, zlecone przez Komendę Wojewódzką Policji w K. dot. należności za ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Strona pismem z [...] roku zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w R., z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej określającej sposób naliczenia należności z tytułu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za w/w lata . Pismem z [...] Komendant Miejski Policji w R. udzielił stronie odpowiedzi wskazując zasady i podstawę prawną na jakich został naliczony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2018 i 2019, a także przekazał informację, że przepisy nie normują kwestii odsetek w tej sprawie. Strona ponowiła w dniu [...] r. wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłatę należnej kwoty świadczenia, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnego przepisu w dniu [...] r., wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Przywołała w ponownym wniosku w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy orzeczenie TK z dnia 30 października 2018 roku - sygnatura akt K 7/15. Pismem z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Policji w R. udzielił stronie odpowiedzi, że wskazane świadczenia zostały naliczone prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów. W dniu [...] strona za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w R. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., złożyła odwołanie od pisma opatrzonego nr akt [...], z dnia [...] roku, w którym po raz kolejny wniosła o przeprowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia dot. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłatę należnej kwoty świadczenia w wysokości odpowiadającej prawu . Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, iż pismo Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] roku nie może być uznane za decyzję administracyjną, w myśl art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, co skutkowało ponagleniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W konsekwencji zaistniałego w sprawie stanu strona wniosła do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy powołując się na wyroki WSA w Gliwicach o sygn. akt III SAB/GI 211/19 i III SAB/GI 210/19 z których w jej ocenie wprost wynika iż w sprawie winno zapaść orzeczenie (decyzja) rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończące postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał, iż równolegle było prowadzone postępowanie związane z wcześniejszymi wystąpieniami J.-O. w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przysługujący jej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w którym to funkcjonował w obiegu prawnym postanowienie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z [...] roku o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W związku z powyższym oczekiwano na decyzję organu drugiej instancji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił wskazane postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. postanowieniem z [...] roku. W związku z powyższym [...] Komendant Miejski Policji w R. wydał decyzję [...]. Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu organ odpowiadał stronie na pisma i wnioski kierowane do Komendanta Miejskiego Policji, pomimo, iż strona kierowała wniosek o "przeprowadzenie czynności materialno-technicznej " organ prowadził postępowanie w sprawie i wydał decyzję na zasadzie art. 104 § kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją tą odmówiono ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowych oraz wypłatę należnych kwoty świadczenia wraz z należnymi odsetkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Komendant Miejski Policji w R. dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi strony jest stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za lata 2018 i 2019. Przechodząc do oceny legalności działań podjętych przez organ administracji w tej sprawie w aspekcie bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać trzeba, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z "bezczynnością organu" mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało od złożenia w dniu [...] pisma do Komendanta Miejskiego Policji w R. co do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, czyli prawie 6 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi, a zatem w sprawie na ten moment procedowano powołane 6 miesięcy. Przy czym organ – Komendant Miejski Policji w R. stosowne orzeczenie administracyjne – decyzję w przedmiocie wyznaczonym zakresem wniosku podjął dopiero po wniesieniu skargi co miało miejsce [...] (data nadania skargi w urzędzie pocztowym vide – 22 akt sądowych) a to w dniu [...]. Wcześniej żądany rodzaj rozstrzygnięcia nie był wydany. Organ jedynie kierował do strony pisemne odpowiedzi, które nie odpowiadały rodzajowi i formie prawnej której strona się domagała w zakresie swego wniosku co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zatem przez okres 6 miesięcy pozostawał bezczynny naruszając terminy załatwiania spraw (nawet tych skomplikowanych). W tych okolicznościach sprawy za zasadną należy uznać skargę w zakresie twierdzeń tak bezczynności, jak i istotnej przewlekłości postępowania. Orzeczenie przewlekłości i bezczynności mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a., jednak te nie miały miejsca w sprawie. Kierowanie do strony pism wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę nie przeczy przewlekłości i bezczynności w zakresie określonym granicami skargi. Strona jednoznacznie bowiem domagała się w kierowanych do organu pismach postępowania i wydania stosownego orzeczenia administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zebrane w sprawie dokumenty, w tym decyzja z dnia [...] L. Dz.[...] wskazują, że organ podjął stosowne orzeczenie w sprawie dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do tut. Sądu, co nastąpiło po 6 miesiącach od złożenia wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że organowi administracji należy przypisać zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie brak skomplikowanego charakteru sprawy, która nie wymagała gromadzenia dowodów albowiem w sprawie chodziło o wydanie stosownego orzeczenia administracyjnego w sprawie. Nie chodziło też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy z jej wniosku i wydanie żądanego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W opinii Sądu taka bezczynność i przewlekłość postępowania są rażące, gdyż nie mają uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec ustania stanu bezczynności i przewlekłości postępowania z uwagi na fakt wydania w dniu [...] decyzji administracyjnej czyli z uwagi na załatwienie sprawy przez organ przed dniem wyrokowania w sprawie, bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, zatem postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu o czym orzeczono w punkcie III wyroku.