III SAB/Gl 119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.K., T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wykupu wynajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 czerwca 2021 r. T. i L.K. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie wniosku złożonego przez skarżących, a dotyczącego wykupu zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego położonego w R., przy ul. [...]. Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca. W ocenie strony, złożony przez nią wniosek zainicjował postępowanie administracyjne, które powinno zakończyć się wydaniem przez organ decyzji administracyjnej. Warunku tego nie spełnia pismo organu z dnia [...] r., w którym strona została poinformowana, że z dniem [...] r. Miasto R. zaprzestało sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi organ stwierdził, że poinformował stronę, że to Prezydent Miasta R. ma prawo sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach określonych w uchwale, a najemcy lokalu nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy ustanowienia i sprzedaży odrębnej własności lokalu. Strona została poinformowana, że postępowanie o wykupienie lokalu mieszkalnego jest rozpatrywane na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego – i z tego powodu nie została wydana decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej w skrócie, jako: "P.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak już wskazano na wstępie, z treści skargi wynika, że skarżący oczekują od organu uwzględnienia ich wniosku o wykupienie wynajmowanego przez nich od 2000 r. mieszkania, położonego w R., przy ul. [...]. Zdaniem Sądu, skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż sprawa, której dotyczy żądanie strony skarżącej nie należy do kategorii spraw o których mowa w art. 3 P.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 wskazał, że podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu, jak również nie ma podstaw do wydawania aktów w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży tego lokalu (czyli umożliwieniu dotychczasowemu najemcy, zajmującemu określony lokal – wykup tego lokalu). Uprawnienie do wykupu lokalu mieszkalnego, polegającego najpierw na ustanowieniu na tym lokalu odrębnej własności lokalu, a następnie sprzedaży lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej pomiędzy dotychczasowym najemcą lokalu, a gminą, będącą dotychczasowym właścicielem tego lokalu (w tym przypadku organem jednostki samorządu terytorialnego w osobie Prezydenta Miasta R.). Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje załatwienia spraw ustanawiania (przenoszenia) prawa własności zajmowanego dotychczas przez najemcę lokalu w formie aktu administracyjnego. Tego typu sprawy są załatwiane na zasadach ogólnych prawa cywilnego, w których oba podmioty: zarówno aktualny najemca, jak i aktualny właściciel lokalu mieszkalnego (gmina) są stronami potencjalnego stosunku cywilnoprawnego. Tym samym organ gminy występuje w tego rodzaju sprawach, jako podmiot prawa cywilnego, który nie może w takim przypadku działać w formie władczej, jako organ administracji publicznej i wydawać decyzję administracyjną. W takim przypadku skarżący mogą złożyć ofertę cywilnoprawną zawarcia stosownej umowy (ustanowienia na przedmiotowym lokalu odrębnej własności i przeniesienia tej własności na skarżących). Przy czym adresat tej oferty nie ma obowiązku jej przyjmować – w przedmiotowej sprawie organ wyjaśniał skarżącym, jak również wskazał w odpowiedzi na skargę przyczynę nieprzyjęcia złożonej przez skarżących oferty. Z dniem [...] r. Miasto R. zaprzestało sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Organ słusznie też podkreślił, że sprzedaż lokali mieszkalnych jest jedynie uprawnieniem właściwego organu (w tym przypadku działającego, jako podmiot prawa cywilnego), a nie jego obowiązkiem. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe, ponieważ organ nie ma kompetencji do tego, ażeby niniejszą sprawę załatwić w formie władczej i wydać stosowną decyzję administracyjną. Wniosek skarżących nie stanowi bowiem czynności inicjującej postępowanie administracyjne, jak twierdzi strona skarżąca. Wniosek ten stanowi w istocie ofertę do zawarcia odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a takie działalnie, jak już wyżej wskazano, mieści się już w sferze prawa cywilnego. Tym samym trudno uznać, ażeby organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji oczekiwanej przez stronę z powodu zwłoki. Przeciwnie, organ nie wydał decyzji administracyjnej z uwagi na to, że nie ma kompetencji do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę należało uznać za niedopuszczalną, jako nienależącą do właściwości sadu administracyjnego i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.