I OSK 1243/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 336/12 w sprawie ze skargi J. K. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od J. K. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 336/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków, uchylił zaskarżony akt. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: J. K. wnioskiem złożonym w dniu 3 marca 2011 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o przyznanie jej lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Odpowiadając na złożony wniosek Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wskazał, że stosownie do § 13 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków – uprawnionymi do ubiegania się o wynajem gminnego lokalu mieszkalnego – są osoby spełniające kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych spełniają między innymi osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U z 2005 r. Nr 31, poz., 266 ze zm. zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Stosownie do § 13 ust. 2 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa uprawnienie to dotyczy wyłącznie najemców lokali stanowiących własność osób fizycznych, na podstawie umowy najmu której pierwotną podstawą był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ lub sąd w związku z okolicznością, która miała miejsce przed dniem 12 listopada 1994 r. oraz w oparciu o skierowanie do zawarcia umowy najmu wydane przez organ reprezentujący Gminę Miejska Kraków. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że J. K. otrzymała przydział na mieszkanie służbowe i zawarła [...] lipca 1979 r. pierwotną umowę najmu lokalu przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) z P. Następnie w latach 1992 i 1996 zawarła dwie kolejne umowy najmu dwóch innych lokali – przy ul. [...] i przy ul. [...] z właścicielami tej nieruchomości. Prezydent, wskazał dalej, że w umowach tych nie ma żadnego odesłania do pierwotnej umowy najmu ani wskazania, iż kolejne lokale stanowią lokale zamienne lub że ww. umowy stanowią kontynuację tytułu prawnego do pierwotnie zajmowanego lokalu w przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na fakt, że wypowiedzenie umowy najmu z 26 marca 2010 r. dotyczy innego lokalu niż ten, na który strona posiadała zawartą pierwotną umowę z P. z dnia [...] lipca 1979 r. oraz z uwagi na brak odesłania w kolejnych umowach najmu do umowy pierwotnej Prezydent Miasta Krakowa uznał, że J. K. nie spełnia przesłanek przewidzianych w § 13 ust. 2 wyżej powołanej uchwały Rady Miasta Krakowa i stwierdził, iż w związku z tym brak jest podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia podania wnioskodawczyni. Pismem z dnia 1 lutego 2012 r. (data wpływu do organu 2 lutego 2012 r.) J. K. wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania jej lokalu mieszkalnego Pismem z dnia 17 lutego 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa odpowiedział na wezwanie J. K. do usunięcia naruszenia prawa przedstawiając analogiczną argumentację jak w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Skarżąca J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) dotyczący odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Skarżąca wskazała w skardze, że dotyczy ona "decyzji organu pozwanego z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. [...]." Zarzuciła Prezydentowi Miasta Krakowa niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów w związku z art. 65 Kodeksu cywilnego(ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej Kodeksem cywilnym) poprzez przyjęcie, że skarżącej nie należy się udzielenie pomocy mieszkaniowej. Podniosła, że w dniu 25 lipca 1979 r. otrzymała przydział na mieszkanie służbowe i zawarła umowę najmu przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) z P. Następnie w dniu 16 stycznia 1992 r. zawarła umowę najmu lokalu położonego w tym samym budynku oznaczonego nr 1, a w dniu 10 lutego 1996 r. kolejną umowę najmu lokalu mieszkalnego nr 11, położonego także w tym samym budynku. Dokonując zamian lokali mieszkalnych z nr 2 na 1, a następnie z nr 1 na 11 nie zawarto nowej umowy najmu na innych warunkach, bowiem nie tworzono nowego stosunku prawnego. Jak podaje skarżąca, o zgodnym zamiarze właściciela nieruchomości i skarżącej kontynuacji pierwotnego stosunku najmu mieszkania wskazuje § 4 ww. umów. Skarżąca podniosła także, że organ nie uwzględnił art. 65 Kodeksu cywilnego, który nakazuje badać jaki był zgodny zamiar i cel umowy, a nie opierać się na jej dosłownym brzmieniu. O zgodnym zamiarze kontynuacji pierwotnego stosunku najmu dotyczącego mieszkania skarżącej świadczyć ma § 4 i 7 ww. umów najmu, a także to , że lokale posiadają prawie taką samą powierzchnię. Do skargi skarżąca załączyła oświadczenie właściciela nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r., w którym właściciel nieruchomości oświadcza, że skarżąca kontynuując umowę najmu dokonała jedynie zamiany lokalu w sposób nieprzerwany i zgodny z wolą właściciela nieruchomości. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej "decyzji" w całości i przyznanie pomocy mieszkaniowej lub uchylenie tej "decyzji" i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej Gminy Miejskiej Kraków zostały określone w akcie prawa miejscowego, tj. uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 ze zm.). Zgodnie z powołaną uchwałą uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż J. K. otrzymała przydział na mieszkanie służbowe i zawarła [...] lipca 1979 r. pierwotną umowę najmu przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) z P. Następnie, w latach 1992 i 1996, zawarła dwie kolejne umowy najmu dwóch innych lokali – przy ul. [...] i przy ul. [...] z właścicielami przedmiotowej nieruchomości reprezentowanymi przez pełnomocników. W umowach tych nie ma żadnego odesłania do pierwotnej umowy najmu ani wskazania, iż kolejne lokale stanowią lokale zamienne lub że ww. umowy stanowią kontynuację tytułu prawnego do pierwotnie zajmowanego lokalu w przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż wypowiedzenie umowy najmu z 26 marca 2010 r. dotyczy innego lokalu niż ten, na który J. K. posiadała zawartą pierwotną umowę z P. z dnia [...] lipca 1979 r. oraz z uwagi na brak odesłania w kolejnych umowach najmu do umowy pierwotnej, organ przyjął, że J. K. nie spełnia przesłanek przewidzianych w § 13 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 nr XXIV/288/07. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przydział lokali mieszkalnych z zasobów Gminy Miejskiej Kraków został uregulowany w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 ze zm.), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). W świetle wskazanej uchwały do zawarcia umowy najmu uprawnionymi są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Od § 9 do § 13 w uchwale określono różne formy jakie może przybrać przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W § 13 ust. 1 uchwały wskazano, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów "Jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w ust. 2–5 oraz w art. 21 ust. 4 i 5 niniejszej ustawy. Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia." W myśl ust. 5.art. 11 "Nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4." Stosownie do treści ust. 4 art. 11 ww. ustawy "Nie później niż na pół roku naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, jeżeli lokatorowi przysługuje tytuł do lokalu, w którym może zamieszkać w warunkach takich, jakby otrzymał lokal zamienny, lub jeżeli właściciel dostarczy mu lokal zamienny. W lokalu zamiennym wysokość czynszu i opłat, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, musi uwzględniać stosunek powierzchni i wyposażenia lokalu zamiennego do lokalu zwalnianego." Z kolei ust. 7. art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że "Przepisy ust. 4–6 stosuje się, jeżeli w lokalu właściciela ma zamieszkać jego pełnoletni zstępny, wstępny lub osoba, wobec której właściciel ma obowiązek alimentacyjny. Wypowiedzenie stosunku prawnego, pod rygorem nieważności, powinno wskazywać osobę mającą zamieszkać w lokalu właściciela." Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo ustalił brak przesłanek warunkujących w świetle przedstawionych przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, możliwość przyznania skarżącej lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków oraz w świetle przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Analiza treści umów najmu począwszy od pierwotnej z dnia [...] lipca 1979 r., poprzez umowy z 1992 r., z 1996 r., a skończywszy na wypowiedzeniu umowy najmu z dnia 26 marca 2010 r. pozwalają w ocenie Sądu na przyjęcie, że doszło do wypowiedzenia przez właścicieli nieruchomości umowy najmu lokalu ze skarżącą, z zachowaniem terminu, o którym jest mowa w ust. 5 art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z chwilą otrzymania wypowiedzenia w przewidzianej przepisami prawa formie doszło do skutecznego rozwiązania umowy najmu ze skarżącą. Jest zatem ona osobą, która utraciła tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowisko organu, że umowy najmu z 16 stycznia1992 r. oraz z 10 lutego 1996 r. nie stanowią kontynuacji pierwotnej umowy najmu lokalu z dnia [...] lipca 1979 r. Zarówno z treści § 7umowy najmu z 16 stycznia 1992 r. jak i z 10 lutego 1996 r. wynika bez wątpliwości wbrew twierdzeniom organu, że stanowią one kontynuację pierwotnej umowy z modyfikacjami dotyczącymi lokalu mieszkalnego, będącego przedmiotem umowy. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę ustalony przez organ stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania zaskarżonego aktu, stwierdzić należy, że kontrolowany akt Prezydenta Miasta Krakowa, zapadł więc, po nienależytym wyjaśnieniu sprawy i jest niezgodny z prawem materialnym i procesowym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, o uchyleniu zaskarżonego aktu. Prezydent Miasta Krakowa wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo iż skarga podlegała odrzuceniu albowiem sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Tym samym strona skarżąca zarzuca nieważność postępowania przeprowadzonego przed Sądem I instancji. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 336/12 w całości i odrzucenie skargi J. K.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej. Według art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 1 i § 2 wyznacza właściwość sądów administracyjnych, której przekroczenie obwarowane jest sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1). Sąd obowiązany jest ustalić dopuszczalność drogi sądowej w zakresie zaskarżonego działania. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej jest podstawą odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności zostało ograniczone przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd zakwalifikował pisma Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków do aktu. O ile można zgodzić się z zakwalifikowaniem pisma Prezydenta Miasta Krakowa do aktu, to nie ma podstaw do zaliczenia do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu. Czynność podjęta przez Prezydenta Miasta Krakowa wyrażona w formie pisma dotyczy sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwionej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia umowy najmu. Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 150) nie przewiduje załatwienia spraw przyznania prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych (art. 5, art. 23, art. 25b ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Zakresem kognicji sądów administracyjnych są objęte uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2008, nr 6, poz. 90). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.