III SAB/Gl 129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P.L. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 6 marca 2025 r. P. L. (dalej: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta G. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku prosił o wskazanie konkretnych przykładów "treści nacechowanych negatywnie wobec Urzędu oraz jego pracowników", na które powołano się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nr [...] (znak sprawy: [...]) wydanej przez Prezydenta Miasta G. W decyzji stwierdzono, że jego pisma "niejednokrotnie zawierają treści nacechowane negatywnie wobec Urzędu oraz jego pracowników" – prosił o przedstawienie: pełnych cytatów lub fragmentów jego pism (wniosków, skarg, petycji), które uznano za nacechowane negatywnie, dat i numerów tych pism (jeśli zostały nadane), wyjaśnienia, dlaczego wskazane treści uznano za nacechowane negatywnie. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że nie podlega on rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej "udip". Pismem z 21 marca 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wskazał, że jest mieszkańcem G., aktywnie korzystającym z konstytucyjnego prawa do informacji o działalności władz publicznych oraz ustawowego prawa do informacji publicznej. W ostatnim czasie jego relacje z Urzędem Miejskim w G. naznaczone były sporami wynikającymi z odmowy udostępnienia mi informacji publicznych, co skutkowało m.in. wydaniem decyzji administracyjnej [...]. Organ odmówił udostępnienia informacji, argumentując m.in., że jego pisma "niejednokrotnie zawierają treści nacechowane negatywnie wobec Urzędu oraz jego pracowników", co miało świadczyć o nadużyciu prawa. W związku z powyższym, pragnąc wyjaśnić zarzuty organu, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 6 marca 2025r. W odpowiedzi na wniosek stwierdzono, że "nie podlega on rozpatrzeniu w trybie UDIP", ponieważ skarżący żądał wyjaśnień i interpretacji, a nie informacji publicznej. Pismo nie określało bowiem żadnych informacji o faktach, których udostępnienia skarżący żąda. Skarżący wniósł o: 1. Stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta G. w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 marca 2025 r.; 2. Zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w myśl art. 4 udip, oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku. Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji. Analizując kolejno warunki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był Prezydent Miasta G., a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że prezydent miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy" (art. 2 ust. 1 udip), jak i Konstytucyjnym "obywatel". Natomiast w sprawie sporne jest, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Objęta wnioskiem informacja obejmowała 3 elementy tj. przedstawienie: - pełnych cytatów lub fragmentów pism strony (wniosków, skarg, petycji), które uznano za nacechowane negatywnie, - dat i numerów tych pism (jeśli zostały nadane), - wyjaśnienia, dlaczego wskazane treści uznano za nacechowane negatywnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (podkr. Sądu), (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Zdaniem Sądu w zakres przedmiotowy informacji publicznej nie wchodzą kwestie ocenne ani postulatywne. W związku z tym żądane przez skarżącego dane o charakterze ocen (fragmenty pism "uznanych za nacechowane negatywnie") nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip. Jak trafnie zauważył organ, osoba wnioskująca o udzielenie informacji publicznej nie może domagać się wyjaśnienia, interpretacji udzielonych informacji, sporządzania opinii czy wykładni przepisów prawa. Zatem odpowiedź udzielona przez organ pismem z 20 marca 2025 r. świadczy o prawidłowej reakcji na wniosek i nie stanowi o naruszeniu prawa. Podmiot zobowiązany powiadomił skarżącego o sposobie załatwienia wniosku. Nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, bo takiego charakteru nie miały opinie i oceny organu, których skarżący żądał, zatem nie miał podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip. Z przyczyn podanych wyżej, tj. przyjętego rozumienia pojęcia informacji publicznej, żądane przez wnioskodawcę we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zostały więc spełnione przesłanki przedmiotowe zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ nie naruszył prawa, zatem na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.