III SAB/Gl 134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi A.D. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie bezczynności w zakresie ustanowienia strefy zamieszkania 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. Pismem z 10 marca 2025 r., A. D. (dalej: Strona, Skarżący) – złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustanowienia strefy zamieszkania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 21 maja 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy L. o ustanowienie "strefy zamieszkania" w części miejscowości T. wyznaczonej ulicami: B., S., D., S., A. zgodnie z przepisami Prawo o ruchu drogowym, w celu zapewnienia ochrony prawnej niechronionym uczestnikom ruchu drogowego. Za wprowadzeniem tego rozwiązania przemawiały zasady ruchu drogowego obowiązujące na takim obszarze, tj. ograniczenie prędkości do 20 km/h, możliwość pieszego do poruszania się po całej szerokości drogi, pierwszeństwo pieszego przed pojazdem, możliwość dziecka w wieku do 7 lat do korzystania z drogi bez opieki osoby, która osiągnęła wiek co najmniej 10 lat. Podkreślił, że znaczna część kierujących pojazdami na wskazanych wyżej ulicach rozwija prędkości mocno nieadekwatne do stanu nawierzchni drogowej, ulica posiada nawierzchnię gruntową bez wydzielonych chodników dla pieszych, a więc swoją jazdą wzniecają tumany kurzu stwarzając niedogodności zarówno mieszkańcom jak i spacerowiczom. Ustanowienie strefy zamieszkania w tej części miejscowości T. przyczyni się do zmniejszenia częstotliwości występowania zagrożeń dla ludzi i zwierząt; umożliwi zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom, w tym dzieci udających się do domu z przystanków autobusowych. Nadto przypomniał, że w sposób bardzo zachowawczy i powolny Urząd Gminy L. realizował swoje zadania w zakresie wyprostowania chaosu numeracji posesji, który sam stworzył i dopiero nieszczęśliwe zdarzenie, w trakcie którego pogotowie ratunkowe nie mogło na czas udzielić pomocy medycznej osobie, która w konsekwencji zmarła, spowodowało natychmiastową reakcję Urzędu. W konsekwencji zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. bowiem Wójt Gminy nie wydał decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy; nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie; nie zrealizował przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie; skutku nie przyniosło także wniesienie 9 stycznia 2025 r. ponaglenia. W konsekwencji Skarżący zawnioskował więc o zobowiązanie Wójta do wydania decyzji; stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wskazał na regulacje art. 2 ustawy o ruchu drogowym i tryb procedowania w tych sprawach. Wyjaśnił, że drogi, o których pisze Skarżący, należą do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o ruchu drogowym to starosta zarządza ruchem na drogach gminnych. Nadto pomysł wprowadzenia strefy zamieszkania był przedstawiony mieszkańcom T. podczas spotkania organizowanego przez Urząd Gminy L. 23 września 2024r., jednak nie spotkał się z aprobatą. Również Gmina po analizie stanu faktycznego nie znalazła uzasadnienia do wprowadzania tego typu zmian. Wójt Gminy zlecił wizję w terenie i przeprowadził rozmowy z mieszkańcami na ten temat. Ponadto Skarżący rozmawiał z pracownikiem urzędu i przyczyny braku celowości wprowadzenia takich rozwiązań zostały mu przedstawione. Konkludując Wójt stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z 12 marca 2025r. i tym samym nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub w okresie braku działania organu pomimo, że był do tego zobligowany. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zatem bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega tej kognicji także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego, m.in. w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 572; dalej k.p.a). Celem zaś skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach będących przedmiotem wniesionej skargi została przesądzona Uchwałą z 26 czerwca 2014r., o sygn. akt I OPS 14/13, w której przesądzono, że: " Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Przechodząc zatem do kwestii merytorycznego badania zasadności skargi wskazać należy, że ustawa z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (dalej u.p.r.d.) określa m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Przepisy zawarte w art. 10 tej ustawy jednoznacznie kreują kompetencje organów zarządzających ruchem na drogach oraz regulują wykonywanie nadzoru nad ich zarządzaniem. Zgodnie z ust. 5 - starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (tj. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Natomiast z mocy ust. 7 - zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Mając powyższe uregulowania na względzie stwierdzić należy, że wniosek o ustanowienie strefy zamieszkania to żądanie realizacji zadania publicznego przez gminę w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 1153, dalej u.s.g.) oraz art. 10 ust. 5 u.p.r.d. – co przesądza, że zarządzanie ruchem na drogach gminnych należy do starosty, a nie do wójta. Tym samym Wójt Gminy L. z chwilą wpływu spornego wniosku Skarżacego, powinien przekierować sprawę do właściwego organu skoro nie posiadał swoich kompetencji do merytorycznego procedowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 65 k.p.a. nakazującym badanie właściwości i przekazanie podania do organu właściwego - § 1 stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Natomiast z mocy art. 35 i 36 k.p.a. organ zobligowany jest do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a w przypadku przewidywanego przekroczenia terminu – do zawiadomienia strony i wskazania nowego terminu wraz z uzasadnieniem zwłoki. Brak więc spełnienia tych obowiązków, w tym brak zawiadomienia o przedłużeniu terminu oraz niepodjęcie formalnych działań potwierdza bezczynność organu. Organ w uzasadnieniu swego pisma z 12 marca 2025 r. powołał się na negatywną opinię mieszkańców, kosztowność rozwiązania, nieprzewidziane środki w budżecie i brak przesłanek do ustanowienia strefy. Jednak wyjaśnienia te przekazał już po wniesieniu skargi, adresując je do tut. Sądu, a nie do Skarżącego, który pismo to dostał jedynie do wiadomości. Tym samym należało stwierdzić, że Wójt przed wniesieniem skargi nie informował Skarżącego o jakichkolwiek swoich działaniach. Nadto nie podjął działań przewidzianych prawem – w tej sprawie powinien przekazać bowiem wniosek do starosty, jako organu władnego do podejmowania aktów w zakresie ewentualnego ustanowienia strefy zamieszkania. Nie dopełnił także obowiązku zawiadomienia strony o nowym terminie realizacji sprawy (art. 36 k.p.a.), jak i jakiegokolwiek innego formalnego jego zakończenia, umożliwiającego kontrolę sądową. Zatem mając powyższe rozważania na względzie Wójt zobligowany był po wpływie wniosku Skarżącego odpowiednio zakwalifikować żądania w nim ujęte i stosownie je załatwić w trybie art. 65 k.p.a., czego nie dopełniono. Zauważyć więc należy, że skargą Skarżący zwalcza bezczynność w załatwieniu swego wniosku zarzucając naruszenie art. 35 i 36 k.p.a., co należało uznać za zasadne, skoro z akt i korespondencji wynika, że organ nie załatwił sprawy formalnie w terminie - dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Natomiast w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wójt podjął działania badając opinię mieszkańców, kosztowność rozwiązania i posiadanie koniecznych środków w budżecie – błędnie oceniając swą właściwość do działania w spornym zakresie. Powyższe jednak potwierdza, że brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji więc należało zobowiązać Wójta do załatwienia wniosku skoro, zgodnie z powyższymi wskazaniami, nadal pozostawało niewłaściwie procedowane żądanie nim objęte. Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. ----------------------- 2