III SAB/Gl 165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na przewlekłość postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. skarżąca "A" Sp. z o.o. w S. wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego zarzucając mu naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg od sądu; 3. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 14 lutego 2019 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana, strona nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, a organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby było możliwe jego zakończenie w rozsądnym terminie. Strona stwierdziła, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że skarżąca oczekując na załatwienie sprawy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony argumentacja organu dotycząca dużej ilości składanych wniosków i trudności kadrowych nie jest uzasadnieniem dla przewlekłości postępowania w danej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, zaś wymierzona kara winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: W dniu 14 lutego 2019 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela I., A.. Następnie 28 lutego 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w organie uzupełnienie wniosku. W dniu 8 marca 2019 r. wpłynęło pismo pełnomocnika zapowiadające wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś samo ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy wpłynęło 3 kwietnia 2019r., które pismem z 5 kwietna 2019 r. przekazano do organu II instancji, tj. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W dalszej kolejności 8 kwietnia 2019 r. organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia wniosku o szereg wskazanych w piśmie dokumentów określając nowy termin załatwienia sprawy na 8 czerwca 2019 r. W dniu 10 kwietnia 2019 r. wpłynęła skarga strony skarżącej. W dniu 29 kwietnia 2019 r. wpłynęło uzupełnienie wniosku, a 8 maja 2019 r. zostało wydane zezwolenie typ A nr [...] na pracę dla obywatela I., A.. Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie pozostawał w przewlekłości, albowiem wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie dwóch miesięcy, a wydłużony czas trwania postępowań w przedmiocie pozwoleń na pracę jest związany z bardzo dużą ilością wniosków i zmianami przepisów, sprawiających że wzrosła ilość czynności administracyjno-prawnych, jakie musi wykonać pracownik. Rozpatrywaniem wniosków zajmuje się zaś tylko 8 osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął 8 kwietnia 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu. Postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 K.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ co prawda dochował tego wymogu, jednak uczynił to dopiero 8 kwietnia 2019 r. czyli już po upływie miesiąca od złożenia wniosku przez stronę, co miało miejsce 14 lutego 2019 r. Wskazuje to, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było konieczne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec zatem wydania przez organ zezwolenia sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę, że pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ zezwolenia upłynęły dwa miesiące i 24 dni (od których należy dodatkowo odjąć 21 dni, tj. okres między wezwaniem do uzupełnienia wniosku, a jego dokonaniem), wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wszak trzeba, że okres załatwienia sprawy nie jest szczególnie długi, a powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Sąd podziela pogląd strony skarżącej w tym zakresie, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej Spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na niewielką skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka, skoro organ wywiązał się finalnie z obowiązku wydania stosownej decyzji. Nie było zatem podstaw do zobowiązania organu do wydania żądanego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu nie było także przesłanek do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by narażał skarżącą Spółkę na istotnie negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań; zresztą ta okoliczność w żaden sposób nie została przez stronę udokumentowana czy uwiarygodniona. Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie pod sygnaturą III SAB/Gl 166/19 zawisła także skarga tego samego skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę tego samego cudzoziemca. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, gdzie NSA stwierdził, że "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego przewidziane w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 265). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.