III SAB/Gl 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący Związek Zawodowy Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 3 kwietnia 2025 r. W skardze domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Pismem z 3 kwietnia 2025 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miasta W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez pisemne udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. Jaka jest średnia, najniższa oraz najwyższa wypłacona pensja zasadnicza na wszystkich i poszczególnych stanowiskach w tut. Urzędzie. Przy wskazaniu najniższej oraz najwyższej pensji zasadniczej prosimy również o podanie stażu pracownika. Prosimy o udostępnienie w/w informacji wg stanu na dzień 31 marca 2025r., 2. Ilu pracowników Urzędu Miasta otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie minimalnego wynagrodzenia za pracę? Prosimy o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych UM. Prosimy o udostępnienie w/w informacji wg stanu na dzień 31 marca 2025r., 3. Ilu pracowników Urzędu Miasta otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie niższym bądź równym płacy minimalnej? Prosimy o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych UM. Prosimy o udostępnienie w/w informacji wg stanu na dzień 31 marca 2025r., 4. Czy pracownikom Urzędu Miasta w okresie od grudnia 2024r. do marca 2025r. dokonano zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego? Jeśli tak to prosimy o wyszczególnienie wszystkich stanowisk, których to zwiększenie dotyczyło wraz z podaniem kwoty i tytułu z powodu którego zwiększenie nastąpiło, 5. Czy pracownicy Urzędu Miasta poza wynagrodzeniem zasadniczym, dodatkiem stażowym otrzymali dodatkowe wynagrodzenie np. premia, dodatek, nagroda bądź inne gratyfikacjo finansowe. Jeżeli tak, to prosimy o podanie tytułu dodatkowego wynagrodzenia, jego wysokości oraz częstotliwości wypłaty (np. forma comiesięczna, jednorazowa, kwartalna) dla wszystkich stanowisk, których ta gratyfikacja dotyczyła. Prosimy o udostępnienie w/w informacji wg stanu za okres od 01 listopada 2024r. do 31 marca 2025r. W odpowiedzi z 15 kwietnia 2025 r., Naczelnik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta W. poinformował skarżącego, że nie posiada informacji, o których mowa we wniosku oraz wskazał, że w Mieście W. funkcjonuje jednostka budżetowa Centrum Usług Wspólnych, do zakresu której należy obsługa kadrowo-płacowa m.in. Urzędu Miasta W., jednocześnie podano adres tej jednostki. W uzasadnieniu skargi, skarżący zarzucił, że organ jako pracodawca osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta w sposób nieuprawniony zaniechał udostępnienia posiadanych przez siebie danych o niespornym charakterze informacji publicznych i pozostaje w bezczynności. Wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, status pracodawców na szczeblu samorządu gminnego posiadają odpowiednie Urzędy Gmin (Miast), a takowym niewątpliwe pozostaje Urząd Miasta W.. Ponadto, na podstawie art. 7 pkt 1 i 3 wymienionej ustawy, to Prezydent W. wykonuje czynności z zakresu praca pracy względem zatrudnionych w Urzędzie Miasta pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazał, że odpowiedź na wniosek została podpisana przez Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta zgodnie z § 16 pkt 28 regulaminu organizacyjnego, który stanowi, że do zadań i obowiązków kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta W. należy udostępnianie informacji publicznej na wniosek w zakresie podległej komórki organizacyjnej. Ponadto oświadczył, że Urząd Miasta nie posiada informacji, o których mowa we wniosku, ponieważ obsługa kadrowo-płacowa jest realizowana przez Centrum Usług Wspólnych. Powołał się na uchwały Rady Miejskiej W. w sprawie utworzenia tej jednostki i nadania jej statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Związek Zawodowy Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jest zatem uprawniony do uzyskania informacji publicznych. Pytania zawarte we wniosku strony skarżącej dotyczące zatrudnienia i wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miejskiego stanowią informację publiczną. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko skarżącego, że adresatem postawionych pytań powinien być pracodawca, a nie jednostka, która powołana została do obsługi płacowej organu. Organ nie odniósł się do żadnego z pytań, zdawkowo stwierdzając, że nie posiada informacji, o których mowa we wniosku. W odpowiedzi organu wskazano jedynie, że obsługa kadrowo-płacowa Urzędu należy do Centrum Usług Wspólnych. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił uchwały w sprawie utworzenia i statutu jednostki budżetowej Centrum Usług Wspólnych w W. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Z kolei, przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zwiera szeroki i otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. W tym przypadku zakres przedmiotowy wniosku obejmuje dane, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek strony skierowany był do Urzędu Miasta W., którym kieruje i reprezentuje Prezydent Miasta. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zresztą swego statusu jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udzielania informacji publicznej organ nie kwestionował podnosząc jedynie, że nie posiada informacji objętych wnioskiem. Wniosek zawierał prośbę o dostarczenie informacji dotyczących wynagrodzeń wszystkich pracowników Urzędu, a zatem obejmował żądanie udzielenia informacji odnoszącej się do spraw publicznych. Oznacza to, że zostały spełnione obie przesłanki, wskazujące na konieczność załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd nie daje wiary twierdzeniu, że organ jako pracodawca nie posiada informacji, które objęte były wnioskiem. Centrum Usług Wspólnych nie jest pracodawcą osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta, a jedynie zajmuje się prowadzeniem obsługi płacowej Urzędu. Wypłaca wynagrodzenia, ale nie określa wysokości wynagrodzeń, nie zawiera umów o pracę z pracownikami Urzędu, nie przyznaje nagród, premii itp., wykonuje czynności księgowe na rzecz jednostki obsługiwanej w tym przypadku Urzędu Miasta. Skarżący słusznie podnosi, że to nie Centrum Usług Wspólnych a wciąż Prezydent decyduje o zatrudnianiu, awansach czy wynagrodzeniach pracowników Urzędu, a zatem nie sposób zaaprobować twierdzenia, jakoby nie miał na ten temat żadnej wiedzy. W ocenie Sądu, organ udzielając skarżącemu odpowiedzi, faktycznie uchylił się od załatwienia sprawy i rozpatrzenia wniosku. Wykonywanie obowiązków pracodawcy przy pomocy określonej jednostki organizacyjnej nie zwalnia organu z obowiązku udostępniania informacji publicznej pozostającej w zakresie jego kompetencji i realizowanych zadań. Udzielona skarżącemu odpowiedź nie wyłączyła zatem bezczynności organu. Organ nie rozważył czy wniosek zawiera pytania o informację prostą, czy też o informację przetworzoną, co wymagałoby wykazania przez skarżącego, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prowadzi to do ustalenia, że rozpoznając wniosek strony organ naruszył prawo materialne, a w szczególności art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Wniosek strony został złożony do organu 3 kwietnia 2025 r., a odpowiedź organu została udzielona 15 kwietnia 2025 r. Treść udzielonej odpowiedzi świadczy o niezałatwieniu wniosku i uchyleniu się od jego rozpoznania. Zatem, nieprawidłowe odesłanie skarżącego do jednostki wypłacającej wynagrodzenia świadczy o bezczynności organu, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, bowiem organ nie zlekceważył złożonego wniosku, ale błędnie uznał, że inny podmiot powinien go rozpoznać. Z tego też powodu Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek strony, organ jako pracodawca wykonujący czynności z zakresu prawa pracy względem pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta oceni charakter postawionych pytań i zastosuje się do wyżej przedstawionej oceny przepisów u.d.i.p. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się kwota 100 zł wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł według norm przepisanych (pkt 3 sentencji wyroku). Podsumowując, zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.