III SAB/Gl 180/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 marca 2025 r. r. T. O. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. – dalej Dyrektor, organ - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 21 października 20254 r. Wyjaśnił, że [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. pismem z dnia 26 lutego 2025 r. pozostawił bez rozpoznania złożony przez niego w dniu 21 października 2024 roku wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznej o wysokości wynagrodzeń za okres od 1 stycznia 2020 roku do 5 października 2024 roku z podziałem na poszczególne miesiące osób zatrudnionych na stanowiskach zastępców Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K., kierowników oddziałów terenowych oraz kierowników wydziałów. Bez rozpoznania pozostawiono również ponaglenia na bezczynność organu z dnia 31 stycznia 2025 r. W ocenie skarżącego działanie [...] w K. polegające na pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez niego w dniu 21 października 2024 roku wniosku o dostęp do informacji publicznej - jest nieprawidłowe i sprzeczne z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej dnia 6 września 2001 r. We wniosku skarżący wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił nie można odmówić waloru informacji publicznej a zatem, że wniosek skarżącego z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Dyrektor [...] w K. nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. W konsekwencji skargi wniósł o zobowiązanie Dyrektora [...] w K. do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż skarżący pełniący funkcję zastępcy dyrektora d.s. administracyjno- technicznych [...] pismem z dnia 21 października 2024 r., zażądał udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń dla zastępców dyrektora [...], kierowników oddziałów terenowych i kierowników wydziałów za okres od 1 stycznia 2020 r. do 5 października 2024 r. z podziałem na składniki w układzie tabelarycznym z podaniem imion i nazwisk tych osób, wymiaru etatu, wynagrodzenia zasadniczego, dodatku służbowego, premii z zysku dla pracowników, nagród kwartalnych, nagród rocznych, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, pozostałych składników wynagrodzenia. Zaznaczył, iż skarżący pozostaje z [...] w konflikcie oskarżając o stosowanie wobec niego mobbingu, co znalazło wyraz w złożonym przez niego pozwie o zadośćuczynienie. W ocenie organu żądane informacje nie służą interesowi publicznemu lecz wyłącznie prywatnemu, związanemu z jego konfliktem z [...]. Zdaniem [...] żądanie skarżącego stanowi wyraźne i oczywiste nadużycie przysługującego mu prawa, a wniosek wynika z wyłącznie pobudek osobistych i służy wyłącznie jego prywatnym celom. Organ zakwestionował istnienie stanu bezczynności po jego stronie w sytuacji gdy [...] w przepisanym terminie pismem z dnia 5.11.2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek, informując, że żądane informacje na temat współpracowników nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. dodatkowo informując jednocześnie, iż w tej sytuacji wniosek pozostaje bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Istotną jest również treść art. 13 u.d.i.p. w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżony organ – Dyrektor [...] w K. jest podmiotem w świetle w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 udip., który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 udip.). Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przedmiotem sporu jest natomiast zagadnienie czy pytanie o wysokość wynagrodzeń za okres od 1 stycznia 2020 roku do 5 października 2024 roku z podziałem na poszczególne miesiące osób zatrudnionych na stanowiskach zastępców Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K., kierowników oddziałów terenowych oraz kierowników wydziałów z wyspecyfikowany danymi co do podania imienia i nazwiska, wymiar etatu, wynagrodzenie zasadnicze miesięczne, dodatku funkcyjny/zadaniowy, dodatku stażowego, premii z zysku dla pracowników [...], nagrody kwartalne, nagrody rocznej, dodatkowego wynagrodzenia roczne przysługujące pracownikom sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, pozostałych składników wynagrodzenia wypłacanych pracownikowi (w przypadku jeżeli taki składnik występuje) stanowią informacje publiczną . Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie budzi wątpliwości, że generalnie informacje dotyczące środków przeznaczonych na wynagrodzenia, czy premii, nagród otrzymanych przez pracowników mają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nagrody finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników [...] należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Informacje dotyczące sposobu wynagradzania, czy też premiowania pracowników mieszczą się więc w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Na wstępie Sąd zauważa, iż podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2019 r., II SAB/Gd 59/19, LEX nr 2700857). Zasada ta doznaje wyłomu w odniesieniu do osób pełniącym funkcje publiczne wobec których przyjmuje się, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (zob. wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, opublikowano: OTK-A 2006/3/30). Jednakże już żądanie zmierzające do zidentyfikowania personalnego pracowników, którzy otrzymali konkretne nagrody premie a będące przedmiotem zapytania w odniesieniu do osób które nie mają statusu funkcjonariusza publicznego, pozbawione jest przymiotu informacji publicznej. Powyższe oznacza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą a dotyczący osób pełniących stanowiska publiczne w [...] w K. winien zostać rozpoznany merytorycznie. Obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Dyrektor [...] w K. winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce co do których to osób skarżący zwracał się o udzielenie informacji publicznej w wystosowanym pytaniu i w odniesieniu do tych osób udostępnić informacje w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Dyrektor nie rozpoznał wniosku skarżącego w sposób, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności. Przedstawienie przez tegoż informacji iż z uwagi na fakt złożenia wniosku przez pracownika zatrudnionego na stanowisku z-cy dyr. ds. adm. Techn który to obejmuje żądanie udostępnienia informacji na temat wynagrodzenia m.in. innych zastępców dyrektora lub osób na stanowiskach kierowniczych u własnego pracodawcy wyłącza spod u.d.i.p. świadczy o stanie bezczynności organu . W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem z uwzględnieniem powyższych wskazań. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem organ błędnie procedował w sprawie przyjmując, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny uprawnia do stwierdzenia iż informacje objęte wnioskiem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tych samym powodów Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej przez Sąd wysokości, stąd w tym zakresie wniosek oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w tego rodzaju sytuacji, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego działania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.