III SAB/Gl 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w S. na przewlekłość postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu 10.09.2019 r.) [...] Sp. z o.o. w S. wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: ppsa) skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pracę typu A dla A.;, obywatela Bengladeszu. Zarzuciła organowi naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie kpa) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji spółka wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nawet w przypadku wydania aktu; 3. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że 14 lutego 2019 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana ani wnioskodawczyni nie została poinformowana o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy co uchybia wymogom z art. 36 kpa. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby było możliwe jego zakończenie w rozsądnym terminie. Nadto spółka stwierdziła, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdza powyższe stopień zaniedbań organu, naruszenie terminów, sposób zachowania strony i okoliczności materialnoprawne. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że skarżąca oczekując na załatwienie sprawy od kilkunastu miesięcy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z zatrudnienia. Nie usprawiedliwiają przewlekłości postępowania organu braki kadrowe i zmiany organizacyjne. Wniesienie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: 14 lutego 2019 r. do organu wpłynął wniosek spółki o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Bengladeszu – A.. Następnie 28 lutego 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w organie uzupełnienie wniosku a 8 marca 2019 r. pismo zapowiadające wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 35 § 1 kpa. Samo ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy wpłynęło 3 kwietnia 2019 r., które pismem z 8 kwietna 2019 r. przekazano do organu II instancji, tj. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W dalszej kolejności 8 kwietnia 2019 r. organ wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o szereg wskazanych w piśmie dokumentów określając nowy termin załatwienia sprawy na 8 czerwca 2019 r. Wezwanie zostało wykonane 12 kwietnia 2019 r. a 24 kwietnia 2019 r. organ wydał zezwolenie typ A na pracę cudzoziemca wskazanego we wniosku. W dniu 10 kwietnia 2019 r. wpłynęła skarga spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce, albowiem wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie dwóch miesięcy, a wydłużony czas trwania postępowań w przedmiocie pozwoleń na pracę jest związany z bardzo dużą ilością wniosków, które wpłynęły do organu i zmianami przepisów od 1 stycznia 2018 r., które sprawiły, że wzrosła ilość dokumentów, jakie musi przedłożyć pracodawca jeżeli występuje o zezwolenie pracownika z poza listy tzw. testu rynku pracy. Wzrosła też ilość czynności administracyjno-prawnych, które musi wykonać pracownik, co wydłuża czas załatwienia wniosku, o czym jest wnioskodawca informowany przy jego złożeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa) a w przypadku stwierdzenia bezczynności lu przewlekłości postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Zgodnie z treścią art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 kpa, ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. W takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Nadto na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), np. uzupełnienie braków formalnych wniosku. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku i wskazanie terminu zakończenia postępowania podjął 8 kwietnia 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy liczonego od daty złożenia wniosku przez pełnomocnika strony, co miało miejsce 14 lutego 2019 r., jak i od daty jego uzupełnienia (bez wezwania) o prawidłowe pełnomocnictwo 28 lutego 2019 r. Termin miesięczny minął 28 marca 2019 r. Nie można wykluczyć, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 kpa, tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Tym samym w realiach niniejszej sprawy przed 28 marca 2019 r. Uchybienie temu terminowi wskazuje, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było konieczne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 kpa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydanie zezwolenia 24 kwietnia 2019 r., czyli bezzwłocznie po uzupełnieniu dokumentów przez wnioskodawcę nastąpiło bez zbędnej zwłoki i potwierdziło możliwość załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty złożenia wniosku. W ocenie Sądu, nie jest sporne, że wniosek wszczął postepowanie o wydanie zezwolenia, ale termin do jego załatwienia zaczął biec po przedłożeniu prawidłowego umocowania przez pełnomocnika, co miało miejsce 28 lutego 2019 r. i od tej daty należy liczyć termin do załatwienia sprawy, zgodnie z art.35 § 5 kpa (por. wyrok NSA z 12.12.2018 r. II OSK 2986/18). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że pierwsza czynność organu datowana jest na 8 kwietnia 2019 r.- wezwania do nadesłania niezbędnych dokumentów, co powoduje uznanie, że organ nie wydał zezwolenia bez zbędnej zwłoki i uchybił terminowi 1 miesiąca do załatwienia sprawy bez powiadomienia wnioskodawcy o przyczynie przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej wezwanie to winno być wysłane przed 28 marca 2019 r. Powiadomienie wysłane wraz z wezwaniem było spóźnione. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skarżącej, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i oczekiwała na jej załatwienie kilkanaście miesięcy, gdyż formalnie od daty wpływu wniosku do daty wydania zezwolenia upłynęły dwa miesiące i 10 dni a odliczając okres przedłużenia niezależny od organu (czternaście dni między jego wysłaniem a przedłożeniem pełnomocnictwa i cztery dni pomiędzy wezwaniem a jego wykonaniem), łącznie 18 dni. Termin ten był krótszy niż 2 miesiące nawet nie licząc 4 dni na wykonanie wezwania (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.12.2018 r. II SA/Lu 88/19). Przyjmując stopniowanie naruszeń prawa od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", w orzecznictwie przyjmuje się że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę, że pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku nie upłynęły dwa miesiące – zdaniem Sądu – stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornie organ winien sprawę załatwić bezzwłocznie, w terminie miesiąca, wydłużonym dwumiesięcznym lub w uzasadnionych przypadkach w terminie niezbędnym dla jej załatwienia. Podkreślić wszak trzeba, że okres załatwienia niniejszej sprawy nie jest szczególnie długi, gdyż mieści się w terminie wskazanym w art. 35 § 3 kpa (dwumiesięcznym) a powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie, co jednak nie usprawiedliwia działania organu, niemniej jednak są to obiektywne trudności po stronie organu, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń ale nie usprawiedliwiać uchybienia terminowi do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 11.04.2019 r. II GSK 246/19 czy z 23.05.2019 r. II GSK 231/19). Organ nie wykazał także aby sprawa była szczególnie skomplikowana. Wręcz przeciwnie z jej przebiegu wynika, że wymagała weryfikacji dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Nie bez znaczenia jest też zmiana regulacji prawnej, która nie pozostała bez wpływu na termin załatwienia sprawy. Sam pełnomocnik przedstawił wadliwe pełnomocnictwo, który to brak uzupełnił bez wezwania. Należy też wskazać, że wniosek nie był kompletny mimo że pełnomocnik składa ich wiele czego potwierdzeniem są wniesione skargi. Zważywszy na niewielką skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka. Organ wydał zezwolenie co czyni żądanie jego wydania bezprzedmiotowym. Należy też wskazać, że zapowiedź wniesienia ponaglenia wpłynęła do organu 8 marca 2019 r., czyli 5 dni po uzupełnieniu braków formalnych wniosku. W aktach sprawy brak informacji o wyniku rozpatrzenia ponaglenia przez organ nadzoru, co jednak nie ma dla sprawy istotnego znaczenia i nie stanowi przeszkody w orzekaniu. Podobnie jak wskazanie terminu załatwienia sprawy na 8 czerwca 2019 r., skoro zezwolenie zostało wydane 24 kwietnia 2019 r. z racji szybkiego wykonania wezwania przez wnioskodawcę. W ocenie Sądu nie było także przesłanek do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19.05. 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy mógł pozbawić ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej, jednakże wobec pozytywnego rozpoznania wniosku argument ten Sąd uznał za przedwczesny i gołosłowny. Podkreślić należy, że umowa dla realizacji której wnioskowała skarżąca o zezwolenie na pracę została podpisana 20 sierpnia 2018 r., co wskazuje, że w tym czasie spółka dysponowała pracownikami do jej realizacji skoro wniosek złożyła dopiero 14 lutego 2019 r., a właściwie 28 lutego 2019 r. ze wskazaniem czasokresu zatrudnienia od 15 kwietnia 2019 r. do 14 kwietnia 2020 r. Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie pod sygnaturą III SAB/Gl 184/19 zawisła także skarga skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę tego samego cudzoziemca. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, gdzie NSA stwierdził, że "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego przewidziane w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 265). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.