III SAB/Gl 203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 24 października 2021 r. K. O. (dalej: skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta K. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 maja 2021 r. skarżąca w trybie dostępu do informacji publicznej złożyła do organu wniosek o wskazanie, jakie kompetencje posiada Pan M. G. do bycia Przewodniczącym Komisji Przetargowej przetargu ustnego na ustalenie stawek czynszu za najem wolnych lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, stanowiący mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne ze wskazaniem wcześniejszego doświadczenia zawodowego oraz posiadanego wykształcenia. Dodatkowo skarżąca zwróciła się o wskazanie dochodu tego pracownika z tytułu pełnionego stanowiska (Kierownika referatu) za rok 2020 oraz wyszczególnienie dochodu za miesiące grudzień 2020 r., styczeń 2021 r. oraz luty 2021 r. Wniosek został podpisany elektronicznie i złożony do organu w formie elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 2 czerwca 2021 r. podał, że M. G. (dalej: Kierownik) zatrudniony w Urzędzie Miasta K. na stanowisku Kierownika Referatu Lokali Mieszkalnych w Wydziale Budynków i Dróg, posiada wykształcenie zgodne z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych do pełnienia funkcji Kierownika referatu. Funkcja Przewodniczącego Komisji Przetargowej do spraw przeprowadzania przetargu ustnego na ustalenie stawek czynszu za najem wolnych lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne, została w/w pracownikowi powierzona z uwagi na wieloletnie doświadczenie zawodowe związane z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem miasta. Dochód Kierownika z tytułu pełnionego przez niego stanowiska Kierownika Referatu w 2020 r. wynosił [...] zł; dochód w grudniu 2020 r. był identyczny jak w styczniu 2021 r. oraz w lutym 2021 r. i wynosił [...] zł. Skarżąca w dniu 24 października 2021 r. złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciła w niej, że wskutek bezczynności organu nastąpiło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; 2. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publiczne przez skarżony organ. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 19 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w udzielonej odpowiedzi organ celowo zignorował informacje dotyczące wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego Kierownika, co w jej ocenie stanowi bezpośrednie naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej. Pomimo upływu w dniu 2 czerwca 2021 r. terminu do udostępnienia przedmiotowych informacji nie zostały one skarżącej udostępnione. Dowodzi to rażącego naruszenia prawa i jest wyrazem lekceważącego stosunku organu do skarżącej. W dniu 4 listopada 2021 r. organ skierował do skarżącej pismo, w którym wyjaśnił, że udzielona w dniu 2 czerwca 2021 r. informacja na temat wykształcenia Kierownika, zgodnego z wymogami określonymi w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych zawiera zakres żądanych informacji, gdyż przepisy tej ustawy zawierają wymóg posiadania przez osobę zatrudnioną na stanowisku kierownika referatu wykształcenia wyższego oraz minimum 4 letniego stażu pracy. Niezależnie, w związku ze złożoną skargą, po ponownym zbadaniu sprawy podaje, ż przesłankami powierzenia Kierownikowi funkcji Przewodniczącego Komisji Przetargowej były jego kompetencje - wykształcenie wyższe magisterskie, wieloletnie doświadczenie zawodowe związane z pracą w jednostce samorządu terytorialnego przy realizacji zadań związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem mieszkaniowym, biegła znajomość wymaganych na zajmowanym stanowisku pracy przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz ustawy Kodeks Cywilny (w zakresie najmu lokali) oraz aktów wewnętrznych regulujących sferę gospodarki zasobem mieszkaniowym; udział w szkoleniach, kursach i seminariach z zakresu ochrony praw lokatorów i prawa mieszkaniowego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i uznanie, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnia to tym, że udzielona została odpowiedź na wniosek skarżącej pismem z dnia 2 czerwca 2021. Z związku z podniesieniem w skardze z 26 października 2021 r. zarzutu celowego zignorowania informacji dotyczącej wykształcenia i doświadczenia zawodowego Kierownika pismem z 4 listopada 2021 r. udzielono dalszych wyjaśnień. Wobec tego w ocenie organu nie doszło do bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, a skarżąca uzyskała zakres informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub tez niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21.05.2021 r., II SAB/Gl 34/21, LEX nr 3190147). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, W. 2005). Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 10.01.2007 r. - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10.01.2007 r. , I OSK 50/06, LEX nr 291197) Wymaga podkreślenia, że "realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych u.d.i.p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.05.2011 r. II SAB/Wa 104/11, LEX nr 994263). Niezbędnym jest zatem ustalenie, czy organ, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom ustawy z dnia 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej u.d.i.p. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19, LEX nr 2768858) Burmistrz jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. (Wyrok WSA w Szczecinie z 12.11.2020 r., II SAB/Sz 92/20, LEX nr 3096350) Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od organu informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Sformułowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja "informacji publicznej", pojęcia stanowiącego kryterium, jakim powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wyliczenie tych podmiotów zawiera art. 4 tego aktu prawnego), jest bardzo szeroka i niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Podkreślenia wymaga, że "w systemie prawnym nie ma definicji pojęcia "sprawa publiczna". Tymczasem do tego pojęcia odsyła ustawodawca w art. 1 u.d.i.p. (S. Momrot, Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w praktyce prokuratorskiej, "Prokuratura i Prawo" z 2008 r. Nr 10 s. 106) Przedmiotem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej była informacja dotycząca wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego Kierownika. Rozstrzygając zagadnienie, czy informacja o wykształceniu kierunkowym pracownika jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności zatrudnionego na stanowisku kierowniczym, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wymaga rozważenia przez pryzmat po pierwsze, czy Kierownik jest funkcjonariuszem publicznymi, po drugie zaś, czy wykształcenie kierunkowe jest niezbędne do należytego i rzetelnego wykonywania obowiązków pracowniczych, stosownie do zakresu obowiązków na danym stanowisku urzędniczym. Co do kryterium pierwszego należy wskazać, że funkcjonariuszem publicznym - do którego odwołuje się art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - stosownie do art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 2345; dalej: k.k.) jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego przedstawionej przez ustawodawcę można ogólnie stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, z tym zastrzeżeniem, że chodzi tu o uprawnienia związane z realizacją zadań o znaczeniu publicznym (M. Rogalski, Prawnokarna definicja funkcjonariusza publicznego oraz osoby pełniącej funkcję publiczną w administracji samorządowej, "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 3, s. 34 i podana tam literatura). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Kierownik jest funkcjonariuszem publicznym. Wymagania, jakie ma spełnić osoba będąca pracownikiem samorządowym na stanowisku kierowniczym określone zostały wobec tej grupy funkcjonariuszy publicznych w art. 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 530; dalej u.p.s.) Stosownie zatem, pracownikiem samorządowym może być osoba, która: 1) jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku (por. art. 6 ust. 1 u.p.s.). Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (por. art. 6 ust. 2 u.p.s.). Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym, może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe; 2) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe; 3) cieszy się nieposzlakowaną opinią por. art. 6 ust. 3 u.p.s.). Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywała przez co najmniej 3 lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku; 2) posiada wykształcenie wyższe w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce (por. art. 6 ust. 4 u.p.s.). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest czy organ odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia 19 maja 2021 r. udzielił żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu zrealizował swój obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Informacje co do tego, jakie Kierownik posiada kompetencje udzielone zostały skarżącej, z uwzględnieniem ze wskazania na wymagania określone w art. 6 u.p.s. Tym samym Sąd przychyla się do stanowiska organu. Wymaga także podkreślenia, że przedmiotowe informacje zostały udzielone w terminie, wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdzając bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.