III SAB/Gl 206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] r. skarżący M. P. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w zakresie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. W skardze zarzucił naruszenie: I. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nie udostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku, II. art. 13 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim zobowiązuje on do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w przypadku gdy informacja nie może być udostępniona w tym terminie zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji w wyznaczonym terminie nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku, poprzez nie udostępnienie informacji w terminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o: • zobowiązanie Wójta do realizacji wniosku z [...] r., • zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, • orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, • wymierzenie grzywny. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Z akt sprawy wynika, że [...] r. skarżący skierował do Inspektora Ochrony Danych Osobowych Urzędu Gminy O. zgłoszenie naruszenia prawa przez administratora danych osobowych - Wójta Gminy O. polegające na nieuprawnionym udostępnieniu danych osobowych tj. imion, nazwisk, adresów zamieszkania osób fizycznych i nr Kw należących do nich nieruchomości wymienionych w uchwale Rady Gminy z [...] r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości gruntowych. W dniu [...] r. skarżący skierował do Urzędu Gminy O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnosił mianowicie o przekazanie mu "kopii scany elektroniczne dokumentów o których mowa w piśmie znak [...] z dnia [...] r. - zgłoszenie naruszenia prawa ustawa RODO do Urzędu Ochrony Danych Osobowych". Pismem z [...]r. Wójt poinformował go, że zgłoszenie naruszenia ochrony danych osobowych zostało przekazane do Urzędu Ochrony Danych Osobowych [...] r., podobnie jak wniosek uzupełniający po naruszeniu ochrony danych osobowych, a sprawa z tego zgłoszenia jest w toku. Następnie [...]r. skarżący skierował do organu pismo, w którym stwierdził, że nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek z [...] r., albowiem informacje przekazane w piśmie z [...] nie stanowią odpowiedzi na jego wniosek. Poinformował także o zamiarze skierowania do WSA skargi na bezczynność organu. W odpowiedzi z [...] r. organ poinformował stronę, że zgłoszenie jest rozpatrywane przez UODO. Wobec stanowiska organu skarżący wywiódł wskazaną na wstępie skargę do WSA w Gliwicach. W jej uzasadnieniu podniósł, że odpowiedź organu z [...] r., jaką otrzymał na swój wniosek była nie na temat, podobnie jak kolejna odpowiedź z [...] r., ponieważ informowała go, że jego zgłoszenie jest rozpatrywane przez UODO. Natomiast jego wniosek spełnia zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres stosowania u.d.i.p. Kopia zajętego przez organ stanowiska w sprawie ponaglenia w zakresie niezałatwienia wniosku złożonego w trybie art. 241 K.p.a. jest informacją publiczną, gdyż jest informacją o działalności organów władzy publicznej i o danych publicznych, a te zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ponieważ organ winien był udostępnić informację w terminie 14 dni, czego nie uczynił oznacza to, że pozostaje w bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1. oddalenie skargi w całości. 2.odstąpienie od wymierzenia organowi kary grzywny, o którą wnosi skarżący. 3. odstąpienie zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga jest bezzasadna, a on przeczy tezom zawartym w skardze, że nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z [...] r. w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podniósł, że zgodnie z regułami określonymi między innymi w art. 30 RODO (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r.), polityka bezpieczeństwa, instrukcja zarządzania systemem informatycznym, rejestr naruszeń nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowią one dokumenty o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym i porządkowym. Celem wprowadzenia tych rejestrów jest wyłącznie usystematyzowanie wykonywanych operacji przetwarzania danych osobowych pod względem ich zgodności z wymaganiami prawnymi. Następnie organ powołał się na art. 30 ust. 2 i następne RODO, które stanowią usystematyzowany rodzajowo przegląd dokumentacji, która ma ułatwić organowi nadzorczemu kontrolę wszystkich procesów przez konkretny podmiot. Zdaniem organu przesądza to o słuszności poglądu, że przedmiotowe rejestry i dane w nich zawarte nie stanowią informacji publicznej. Postanowienia art. 30 RODO stanowią przepis szczególny, który co do zasady eliminuje możliwość zakwalifikowania dokumentu o charakterze wewnętrznym jako spełniający cechy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności. Tak więc warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Aby zatem rozstrzygnąć, czy wójt pozostaje w bezczynności należy ustalić, czy istotnie jest zobowiązany do podjęcia działania, którego żąda strona. Bez wątpienia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2018.1330 ze zm.) dalej powoływana jako u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia kwestia, czy pismo, którego ujawnienia domagał się skarżący istotnie zawiera informację publiczną. Zdaniem Sądu niewątpliwym jest, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy dokument stanowi informację publiczną. Definicja pojęcia informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. niczego w istocie nie definiuje, gdyż przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Nabiera ona większej jasności i precyzji przy uwzględnieniu katalogu informacji stanowiących informację publiczną, zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do powołanego przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a)zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c)programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2)podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych(1), d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Faktem jest, że jest to wyliczenie jedynie przykładowe, tym niemniej – uogólniając - wskazuje, że w pojęciu informacji publicznej mieści się wiedza o działaniach pozostających w zakresie właściwości danego organu, zarządzaniu czy dysponowaniu mieniem czyli działaniach skierowanych na zewnątrz organu. W niniejszej sprawie skarżący żądał udostępnienia mu dokumentu przekazania do UODO pochodzącej od niego informacji o naruszeniu RODO, a zatem wewnętrznej korespondencji prowadzonej między inspektorem ochrony danych osobowych urzędu gminy, a organem centralnym właściwym w sprawie takiego naruszenia. Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne stwierdzając, że nie stanowi informacji publicznej sprawa ze skargi obywatela na uchwałę organu gminy (I OSK 942/15), pozwy i skargi, z jakimi wystąpiła Prokuratoria Generalna (I OSK 896/12), pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora, które zawiera opinie prawne, sugestie przeprowadzenia dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy środków zapobiegawczych (I OSK 1541/09) czy opinie prawne (I OSK 2891/13), albowiem są to dokumenty o charakterze procesowym, wytworzone na użytek określonego postępowania. Z tego względu w powołanych orzeczeniach sady administracyjne doszły do przekonania, że nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych i z tego względu nie podlegają udostępnieniu w oparciu o u.d.i.p. Powyższe stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela na użytek przedmiotowej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji o merytorycznych działaniach organu czy czynnościach pozostających w zakresie jego właściwości, lecz pisma przekazującego zgłoszenie skarżącego w zakresie naruszenia przez organ RODO czyli o czynności faktycznej o charakterze wewnętrznym, którą wójt czyli administrator danych osobowych przesłał zgłoszenie naruszenia do organu, którego zadaniem jest czuwanie nad zgodnością z prawem przetwarzania danych. Przedmiotem żądania strony jest więc korespondencja wewnętrzna organów w zakresie RODO prowadzona w związku z ochroną danych osobowych i zapewnieniem ich zgodnego z prawem przetwarzania, a nie czynność organu, do której został on powołany. Po wtóre podnieść należy, że zgłaszając naruszenie prawa przez administratora danych osobowych do inspektora ochrony danych Urzędu Gminy strona zainicjowała postępowanie w sprawie indywidualnej, a zawiadomienie to stało się elementem akt postępowania, którego skarżący nie jest stroną. Postępowanie to jest prowadzone w trybie ustawy o ochronie danych osobowych, a dostęp do akt takiego postępowania nie jest objęty u.d.i.p. Nawiązując do założenia poczynionego na wstępie niniejszego uzasadnienia, że z bezczynnością możemy mieć do czynienia tylko w sytuacji niewypełnienia ustawowego obowiązku zauważyć należy, że skoro pismo żądane przez stronę nie zawierało informacji publicznej, lecz stanowiło korespondencję wewnętrzną między instytucjami właściwymi w zakresie RODO, dotyczącą sprawy indywidualnej, to organ nie pozostawał w bezczynności, jeśli nie wykonał czynności, do której nie był zobligowany przepisami prawa. W takim zaś przypadku, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.