III SAB/Gl 228/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. we W. na bezczynność P. Sp. z o.o. w G. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność P. Sp. z o.o. w G.; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje P. Sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28.02.2022r. L Sp. z o.o. we W. – dalej strona, skarżąca wystąpiła do P sp. z o.o. z siedzibą w G.- dalej organ - o udostępnienie informacji publicznej, w postaci kosztorysu inwestorskiego do postępowania przetargowego [...]. W treści wniosku poproszono o przesłanie informacji w formie wiadomości e-mail na adres wskazany przez L Sp. z o.o. Pismem z dnia 04.03.2022 r., wysłanym w formie email organ poinformował stronę, iż kosztorys inwestorski nie jest dokumentem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako zamawiający nie jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanego dokumentu. Spółka pismem z dnia 15.03.2022r. ponowiła wniosek wskazując, że nie zgadza się z odmową i uważa ją za bezzasadną. Wskazała przy tym, iż jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego kosztorys inwestorski stanowi informację publiczną. Wskazała ponadto, że P sp. z o.o. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z większościowym udziałem Miasta G. Z tego względu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot ten jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 04.04.2022r. organ podtrzymał uprzednio wyrażone w sprawie stanowisko. Odnosząc się do uznania kosztorysu inwestorskiego za informację publiczną i powołanego orzecznictwa NSA w Warszawie wskazał, że cytowane orzeczenia zapadły w odmiennym stanie faktycznym. Stwierdził przy tym, że o ile kosztorys sporządzony w toku postępowania przetargowego w ramach ustawy prawo zamówień publicznych przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną, o tyle kosztorys sporządzony w toku wyłaniania oferenta, w sytuacji której podmiot nie jest zobowiązany do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych i nie jest sporządzany przez organ administracji publicznej, taką informacją nie jest. W skardze do WSA w Gliwicach strona postawiła organowi zarzut bezczynności polegającej na niewykonaniu czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu Informacji publicznej w postaci przekazania kosztorysu inwestorskiego do postępowania przetargowego [...]-w całości. Wskazała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 28.02.2022 r., zatem termin na jej udzielenie upłynął z końcem 14.03.2022 r. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dokonał czynności materialno-technicznej w ustawowo przewidzianym terminie i żądanej informacji nie przekazał . Podniosła, iż Gmina G. posiada w spółce P sp. z o.o. z siedzibą w G. 2.054 udziałów o łącznej wartości 8.216.000,00 zł, natomiast wartość całego kapitało zakładowego wynosi 12 020 000,00 zł. Zatem Gmina posiada ponad 68% udziałów w przedmiotowej spółce. Z uwagi na swoją strukturę własnościową spółka dysponuje majątkiem publicznym, a do przeważającej działalności spółki należą badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie pozostałych nauk przyrodniczych i technicznych. Na powszechnie dostępnej stronie internetowej spółka opisuje się w sposób wskazujący na to iż bezsprzecznie świadczy zadania publiczne. W konsekwencji spółka jest zatem, na podstawie art. 4 ust. 1. pkt 5 u.d.i.p., zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, iż kosztorys inwestorski jest dokumentem, który stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu publicznego i określa sposób gospodarowania mieniem komunalnym, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Dodatkowo podniosła, iż nawet w przypadku gdyby spółka nie była zobowiązania do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych to fakt ten nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej, realizuje zadania publiczne, i z uwagi na swoją strukturę właścicielską dysponuje mieniem publicznym. Skoro postępowanie przetargowe dot. "Budowy Inkubatora Nowoczesnych Technologii w G." i sporządzone w toku tego postępowania dokumenty służyły realizowaniu zadań publicznych przez spółkę i odnosiły się do niej bezpośrednio zatem kosztorys inwestorski, stanowi informację publiczną, której spółka zobowiązana była udzielić. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż dokument zwany "kosztorysem inwestorskim", który jest tak naprawdę ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanej przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia ani też informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. W ocenie organu informacja na temat ustalenia wartości szacunkowej zamówienia nie może być uznana za informację publiczna, gdyż nie stanowią jej dokumenty wewnętrzne Spółki która nie jest organem administracji Państwowej, a który to dokument ma wyłącznie na celu przygotowanie przyszłego postępowania przetargowego w tym zakresie powołał się na wyrok NSA z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, gdzie Sąd ten stwierdził, że decydujące znaczenie dla udostępnienia danego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma cel w jakim dokument został opracowany. Zdaniem Spółki dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia jest dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną podmiotu podejmującego decyzję o wszczęciu postępowania przetargowego. Nie ma realnego wpływu na podmioty zewnętrzne. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca - skarżący zażądał udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi Spółka zasadnie udzieliła informacji, że wnioskowane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej ustawa o informacji publicznej) stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych przez ustawę formach jest uzależniona od kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek : 1. przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o informacji publicznej, 2. adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, mogą być władze publiczne oraz inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o informacji publicznej, 3. wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowany do podmiotu będącego w posiadaniu takich informacji - art. 4 ust 3 ustawy o informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie przesłanki opisane powyżej w sprawie zachodzą. W myśl art. 4 ust. 1 i 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. P Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką z kapitałem zakładowym w kwocie 12.020.000,00 zł i dzieli się on na udziały z czego w tej spółce Gmina G. posiada 2054 udziały o wartości 8216000,00 zł a Politechnika [...] jest drugim udziałowcem posiadając udziały w ilości 826 o wartości 3.304000,00 zł. A skoro tak, gdy większościowym udziałowcem w tej spółce jest Gmina G. i jest wspólnikiem dominującym stąd P jako osoba prawna gdzie pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów ma Gmina G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Podmiot ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, dostępne w CBOSA). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań lub działanie nieprawidłowe w świetle obowiązującego prawa musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany - w niniejszej sprawie -- dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ (podmiot) zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie P uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej stad zwykłym pismem odmówił jej udzielenia . Z tym poglądem skład orzekający się nie zgadza. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, pytanie dotyczące kosztorysu inwestorskiego do postępowania przetargowego nr [...] z racji faktu dysponowania i gospodarowania mieniem komunalnym dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący miał prawo do informacji o tym, jak konkretne środki publiczne - gminne mienie są rozdysponowywane przez P a to w sposób bezsporny wynika z kosztorysu inwestorskiego. W tymże bowiem dokumencie zawarte są informacje związane z planowanym wydatkami inwestorskimi związanymi z konkretnym postępowaniem przetargowym. W wyroku NSA I OSK 3168/15 z dnia 24.08.2017r. NSA wskazał, iż kosztorys inwestorski jest dokumentem, który stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu publicznego i określa sposób gospodarowania mieniem komunalnym, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12, CBOSA). Skład orzekający ten pogląd podziela w całości. P błędnie uznając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, popadł w zwłokę w należytym załatwieniu wniosku skarżącego, dlatego co do zasady skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Choć przekazane skarżącemu pisemnie informacji z 4.03 2022 r. i 04.04.2022r. stanowisko nie było uzasadnione i nie "załatwiało sprawy", to jednak stanowiło niezwłoczną reakcję na wniosek skarżącego. Dlatego uznano, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 w/w ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ załatwi wniosek skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, z poszanowaniem reguł postępowania, oraz prawa materialnego i rozważań Sądu. Oddalenie skargi nastąpiło w zakresie wniosku strony o wydanie postanowienia w trybie art. 155 p.p.s.a. celem poinformowania podmiotów właścicielskich o istotnych naruszeniach prawa. Z treści powołanego przepisu iż orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają konieczności wydania orzeczenia sygnalizacyjnego. Sąd do takiego wniosku nie doszedł. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.