III SAB/Gl 229/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka Partnerska w W. na bezczynność "B" S.A. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność "B" S.A. w G., 2. uznaje, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zobowiązuje "B" S.A. w G. do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni, 4. zasądza od "B" S.A. w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2668/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 115/17 oddalającego skargę A Spółka Partnerska w W. (dalej jako: Spółka, Strona, Skarżąca) na bezczynność B S.A. w G. (dalej jako: Zakłady, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 10 stycznia 2017 r., złożonym na podstawie art. 10 w zw. z art. 3 i 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), Spółka zwróciła się do Dyrektora Zakładów o udzielenie informacji jakie podmioty ze wskazaniem ich pełnych nazw, w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r., świadczyły pomoc prawną na rzecz Zakładów. Następnie pismem z dnia 10 marca 2017 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładów w rozpoznaniu wniosku z dnia 1o stycznia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, bowiem jego zdaniem nie dopuścił się bezczynności, a żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym, jak również Zakłady nie posiadają statusu podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który ma na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli z punktu widzenia celów Państwa. Z ostrożności podniesiono, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. Zatem zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 229 ze zm., dalej: "u.o.k.k.") należy rozumieć jako domniemanie, że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. Tymczasem Zakłady są spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej, w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.o.k.k., co więcej nie wykonuje zadań publicznych, gdyż nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, ani mieniem komunalnym, tj. majątkiem publicznym. Ustosunkowując się do treści skargi wskazano, że u.d.i.p., stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej oraz odmowę udostępnienia informacji, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas powiadamia się jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z takiego trybu powiadomienia organ skorzystał udzielając wyjaśnień w treści skierowanych do skarżącej Spółki dwóch pism z dnia 25 stycznia i 13 lutego 2017 r. Organ jako podmiot gospodarczy funkcjonuje na rynku na takich samych zasadach rynkowych i komercyjnych, jak wszyscy pozostali uczestnicy rynku prowadzący tego rodzaju działalność. Majątek, którym dysponuje nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Zakładu. Ponadto, jego majątek nie jest majątkiem publicznym przekazanym mu w inny sposób niż powierzenie środków na utworzenie kapitału zakładowego. C S.A. jako spółka z udziałem Skarbu Państwa jest właścicielem części akcji Zakładu, a jego działalność ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak i działalność innych spółek prawa handlowego, w których akcjonariuszami są tylko podmioty prywatne. Zajmuje on taką samą pozycję, jak każdy inny podmiot prywatny, a z Państwem łączą go jedynie stosunki wertykalne (jednostka-państwo), oparte na zależności i podporządkowaniu. Nadto, podlega restrykcjom prawnym identycznym, jak inne osoby prawne, stosuje się wobec niego powszechnie obowiązujące przepisy prawa zarówno w sferze cywilnoprawnej, jak również administracyjnoprawnej czy karnoprawnej. Wskazane powyżej okoliczności oznaczają, że Zakład nie jest zobowiązany do udzielania każdej informacji odnoszącej się do jego funkcjonowania. Informacją publiczną w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. będą bowiem tylko kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Pozostałą zaś materię trzeba, a contrario, uznać za niepubliczną, czyli stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej, czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe - przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Zdaniem organu, w sprawie nie jest zasadnym przywoływanie orzeczenia z dnia 1 lipca 2015 r. WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 75/15, albowiem nie może być on wiążący, gdyż zapadł w odniesieniu do całkowicie innego stanu faktycznego, bowiem stroną postępowania był w tym przypadku wprost organ władzy publicznej jakim jest wójt. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżąca Spółka odniosła się do treści odpowiedzi organu na skargę, akcentując w dalszym ciągu jego bezczynność i tym samym zasadność skargi. Natomiast pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżąca Spółka poinformowała, że na złożony o identycznej treści wniosek została jej udzielona odpowiedź przez wchodzący w skład grupy kapitałowej "B" "O" Spółka z o.o. z siedzibą w G. oraz przesłała jej kopię, z której wynika, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r., na jego rzecz pomoc prawną świadczyła Kancelaria [...] spółka partnerska w G. oraz skarżąca Spółka Oddział w K. Wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna; adresat wniosku nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej bowiem nie podlega działaniu u.d.i.p. nie tylko poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz również z uwagi na występującą strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2668/17 uchylił wyrok Sądu I instancji bowiem uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej niektóre zarzuty należy uznać za trafne. Zauważył, że wprawdzie Zakłady wykonywały zadania publiczne jednak działalność taka nie miała charakteru zadań o charakterze publicznym. Natomiast stwierdził, że spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. -Zakłady są przedsiębiorstwem, w których dominującą pozycję posiada Skarb Państwa przez należące do niego podmioty takie jak: D – 37,13% akcji, E S.A. – 29,36 % akcji oraz F - 33,5 % akcji. Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. W przypadku, gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, tak jak przyjął to w istocie Sąd I instancji - wówczas faktycznie ograniczonoby możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, ponieważ wystarczyłoby aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot - wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie - byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p. Zatem w takiej sytuacji wobec błędnego uznania przez WSA w Gliwicach, że Zakłady nie są podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zbadać, czy żądane przez Spółkę we wniosku dane mieszczą się w kategorii informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). W niniejszej sprawie status Zakładów jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji został prawomocnie przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej cytowanym wyrokiem z 29 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2668/17. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 Ppsa, który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX). Zatem w niniejszej sprawie Zakłady są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zakres wniosku dotyczył takiej informacji bowiem obejmował żądanie wydatkowania środków pieniężnych na obsługę prawną tego podmiotu. Należy więc ocenić czy organ rozpoznał wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak wynika z akt administracyjnych Spółka złożyła wniosek 10 stycznia 2017 r. o udzielenie informacji jakie podmioty ze wskazaniem ich pełnych nazw, w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r., świadczyły pomoc prawną na rzecz Zakładów. Do daty orzekania w niniejszej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji mimo, że był do tego zobowiązany – co przesądził NSA w w/w wyroku i tym samym pozostawał bezczynny. W konsekwencji więc mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uwzględnił wniosek skarżącej Spółki zawarty w skardze i stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu jej wniosku. Stosownie do treści § 1a art. 149 Ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ uznał brak swojego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia żądanej informacji; kwestia tego obowiązku była sporna i w konsekwencji została rozstrzygnięta dopiero w/w wyrokiem NSA uchylającym wyrok pierwszoinstancyjny, który oddalił skargę Skarżącej nie stwierdzając aby Zakłady podlegały reżimowi u.d.i.p. Zatem zważywszy, że postawa Zakładów nie wynikała ze złej woli, a jedynie z wątpliwości w zakresie zasadności spornego wniosku, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa. Równocześnie Sąd wskazuje, że w skardze Strona nie zawarła żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, a jedynie zwrot kosztów postępowania, które przyznano stosownie do art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.