III SAB/Gl 248/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] r. O. S. (dalej jako strona, skarżący), za pośrednictwem pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] (dalej również jako organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela U., T. S., wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w terminie tygodnia od uprawomocnienia się wyroku Sądu, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że [...] r. zwrócił się za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela U.. W ocenie skarżącego sprawa winna zostać załatwiona niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 1 miesiąca wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. D. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa). Ostateczny termin załatwienia sprawy przypadał zatem [...] r. Organ tego terminu nie dochował, ani nie powiadomił strony o terminie załatwienia sprawy (art. 36 kpa), zatem [...] r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżącego dotyczące niniejszej sprawy,w którym zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w związku z niewydaniem decyzji w ustawowym terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie zostało przekazane do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, który postanowieniem z [...] r. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynnościi wyznaczył organowi termin 30 dni na załatwienie sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując przede wszystkim na fakt, iż liczba wniosków wpływających do organu i podlegających załatwieniu przez jego pracowników uniemożliwia terminowe ich rozpatrzenie. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenia ilości wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, opisał procedurę ich załatwiania, nadto stwierdził, iż stan epidemii w znaczącym stopniu wpłynął na funkcjonowanie organu. Zaszła bowiem konieczność odizolowania poszczególnych pracowników od siebie wielu z nich dotkniętych zostało pośrednio bądź bezpośrednio zarażeniem koronawirusem, co dodatkowo utrudnia działanie organu i terminowe załatwienie spraw. Organ dodał, że zezwolenie na pracę zostało wydane [...] r., czyli niespełna dwa miesiące od daty wpływu wniosku. Organ wskazał również, iż wniosek zawierał braki, do których usunięcia organ wezwał wnioskodawcę pismem z [...] r. Braki te zostały przez pełnomocnika skarżącego uzupełnione w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości Wojewody [...]. Zarządzeniem z dnia [...] r. skarżący został wezwany do uiszczenia wpisu od skargi na przewlekłość w kwocie 100 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podał, że stosowny wpis został uiszczony. Zarządzeniem z dnia [...] r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego został pouczony, że skarga została rozdzielona na dwie odrębne sprawy, z których jedna dotyczyła bezczynności, a druga przewlekłości postępowania. Uiszczony wpis został zaliczony na poczet sprawy dotyczącej bezczynności, zatem koniecznym jest uiszczenie wpisu od skargi na przewlekłość postępowania. Do korespondencji kierowanej do pełnomocnika ponownie doręczono odpis zarządzenia z dnia [...] r. w przedmiocie wezwania do uiszczenia wpisu sądowego. Termin uzupełnienia braku fiskalnego skargi upłynął bezskutecznie w dniu [...] r. Postanowieniem z 24 maja 2021 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę na przewlekłość postępowania podnosząc, iż w myśl art. 220 § 1 ppsa sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby uiścił należną opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Przepis § 3 stanowi zaś, że skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. W związku z tym, że mimo wezwania skarżący nie uiścił wpisu od skargi na przewlekłość w wyznaczonym terminie, skargę należało odrzucić z mocy powołanego wyżej art. 220 § 3 ppsa. W toku niniejszego postępowania ocenie podlega zatem skarga na bezczynność organu. Sąd miał na uwadze również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w myśl której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. W niniejszej sprawie wydane zostało zezwolenie na pracę cudzoziemca już po wniesieniu skargi. Skarga wpłynęła do organu [...] r., zaś zezwolenie zostało wydane [...] r. Z tego względu w ocenie Sądu nie zaszły wskazane w uchwale przesłanki wyłączające możliwość merytorycznego orzekania w kwestii bezczynności organu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00). Sąd w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że art. 12 § 1 kpa obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W ocenie sądu organ tym obowiązkom nie sprostał. Wojewoda wskutek złożonego przez stronę wniosku nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego załatwienia. Pierwszą podjętą zaś czynnością było wezwanie do usunięcia braków formalnych z [...] r., dokonane po upływie ponad jednego miesiąca od daty złożenia wniosku, nadto w dacie, w której strona już zdążyła złożyć ponaglenie do Ministra. Sąd zdaje sobie sprawę ze znacznego obciążenia pracą pracowników organu, jednakże powołane wyżej przepisy kpa regulujące kwestie terminu załatwienia sprawy nie zawierają postanowień, które uwalniałyby od zarzutu bezczynności ze względu na znaczną liczbę załatwianych spraw. Tymczasem organ nie tylko nie podjął w sprawie żadnych czynności, ale nawet nie powiadomił strony o załatwieniu sprawy w terminie późniejszym. Zaistniały stan epidemii, z którego Sąd zdaje sobie sprawę, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do bezczynności. W dacie wpływu wniosku oraz w czasie jego procedowania nie obowiązywał jeszcze przepis art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, 2112, 2113, 2123 i 2157). Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W myśl z kolei ust. 4 ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepisy te zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255), która weszła w życie dopiero 16 grudnia 2020 .r, zatem po dniu, w którym zezwolenie na pracę cudzoziemca został już wydane. Niemniej jednak stan epidemii, znaczne obciążenie pracą oraz duża liczba wniosków do załatwienia w przeliczeniu na jednego pracownika organu - z uwagi na ograniczenia wynikające z epidemii - wykluczają uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa zachodzi wówczas, gdy naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa ma charakter oczywisty (art. 149 § 1a ppsa). Nie sposób zaś przyjąć, że stwierdzona bezczynność wynikała tylko i wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, ponieważ utrudnienie funkcjonowania w związku ze stanem epidemii jest powszechnie wiadome i dotyka większości obywateli w niejednej sferze ich życia. Nawet dołożenie najwyższej staranności w organizacji pracy organu częstokroć okazuje się niewystarczające dla zapewnienia należytego funkcjonowania w stanie epidemii i załatwiania spraw bez uchybienia terminom wynikającym z przepisów kpa. Utrudnienia bowiem mają charakter niezależny i niemożliwy do przewidzenia, a zapobieżenie im okazuje się niemożliwe. Problem ten widać dostrzegł ustawodawca wprowadzając z dniem 16 grudnia 2020 r. przepis umożliwiający wstrzymanie biegu terminu załatwienia spraw. Z tych względów Sąd z mocy art. 149 § 1 pkt 3 ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże miała ona miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ppsa). Z uwagi na załatwienie sprawy przez organ przed dniem wyrokowania w sprawie, bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, zatem postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie 161 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2021 r., III OSK 927/21 uznał, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Bezczynność organu bowiem została również spowodowana po części stanem epidemii. Nadto organ po złożeniu skargi podjął działania i załatwił wniosek strony. Nie ma zatem podstaw do stosowania wobec organu z urzędu czy na wniosek strony dodatkowych środków dyscyplinujących. Na podstawie art. 200 ppsa w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa prawnego [...]zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa [...]zł.