III OSK 927/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 266/18 w sprawie ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 266/18 po rozpoznaniu skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku K. M. z [...] lutego 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2017 r. skarżący skierował do organu wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Pismem z [...] maja 2017 r. organ zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] listopada 2017 r. Organ wystąpił jednocześnie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. W odpowiedzi z [...] maja 2017 r. ww. Zakład poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Kolejnym pismem z [...] lipca 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW przesłał kopię decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] czerwca 2017 r. Powtórnym zawiadomieniem z [...] października 2017 r. organ poinformował skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Wskazano, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów, co powinno nastąpić do [...] maja 2018 r. Następnie pismami z [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Skarżący złożył [...] października 2017 r. ponaglenie w zakresie nierozpatrzenia wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy. W odpowiedzi organ przekazał, że wystąpiono do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW i formacji, w której pełnił służbę oraz Prezesa IPN o nadesłanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy oraz że rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r., domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenia organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wskazał, że od zwrócenia się przez organ do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW pozostawał on bierny przez okres 5 miesięcy. Do dnia rozpatrzenia skargi postępowanie nie zostało zakończone, pomimo upływu 20 miesięcy od wszczęcia postępowania. Bezsprzecznie zatem organ prowadził postępowanie z wniosku K. M. w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia "stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy", co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem, zdaniem Ministra w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] lutego 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby ([...] maja 2017 r.), wydanej decyzji, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w [...] stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby w Policji [...] marca 2018 r. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniósł "o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Ponadto, pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie podniesiono zarzutów dotyczących punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, tj. ustalenia przez Sąd, że organ prowadził postępowanie przewlekle i w związku z tym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku. Skarżący kasacyjnie Minister nie zgadza się natomiast z oceną charakteru przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonaną przez Sąd. Należy zatem przypomnieć przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku K. M. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). K. M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem z [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy – [...] listopada 2017 r. Pismem z [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o udzielenie niezbędnych informacji na potrzeby prowadzonego postępowania z wniosku K. M. Organ emerytalno-rentowy w piśmie z [...] maja 2017 r., poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury oraz wyjaśnił okoliczności związane ze służbą wnioskodawcy w milicji, SB i Policji w tym, że został zwolniony ze służby w Policji [...] lipca 2013 r. W dniu [...] lipca 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW przesłał Ministrowi kopie decyzji wydanej na podstawie art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Następnie dopiero [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy odpowiednio przed i po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie ([...] października 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. Pismem z [...] października 2017 r. K. M. złożył do Ministra na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie na przewlekłe działanie organu. Żądane informacje z Instytutu Pamięci Narodowej Minister otrzymał [...] stycznia 2018 r., zaś od Komendanta Głównego Policji [...] marca 2018 r. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i 81 k.p.a. W dniu 22 lutego 2018 r. K. M. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 8 listopada 2018 r. organ nie wydał orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności, jak też w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania zaskarżonego wyroku upłynęło ponad 1 rok i 9 miesięcy. Nie budzi też wątpliwości, że organ zobowiązany był uzyskać w toku postępowania informacje od innych podmiotów, co też uczynił. Zauważyć jednak należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przeciwnie, organ podejmował je ze znaczną zwłoką, np. od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] maja 2017 r. do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW organ pozostawał bierny aż do [...] października 2017 r., a więc przez okres 5 miesięcy, kiedy to wystąpił do IPN i Komendanta Głównego Policji. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno - Rentowy MSW udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu [...] maja 2017 r., a następnie uzupełnił je w dniu [...] lipca 2017 r. Licząc nawet od [...] lipca 2017 r., przez okres 3 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pismem z dnia [...] października 2018 r. nastąpiło kolejne przedłużenie terminu aż do dnia [...] maja 2018 r. Podkreślić szczególnie trzeba to, że [...] kwietnia 2018 r. organ stwierdził, że zebrał niezbędną dokumentacje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak nadal jej nie rozstrzygał. Organ również nie dotrzymał ustalonego ponownie terminu załatwienia sprawy tj. [...] maja 2018 r. Bezskuteczne okazało się ponaglenie wnioskodawcy z [...] października 2018 r. a także skarga do sądu. W pismach do wnioskodawcy, jako przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, organ wskazywał konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Jednak obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, a decyzje wydawane przez organ w tego typu sprawach nie należą, do skomplikowanych. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała ze złej woli organu. Organ co prawda powołał się w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej na dużą liczbę spraw tego typu, które wpłynęły do organu, lecz nie podał jakimi dysponuje kadrami i co przedsięwziął aby ten znaczny wpływ spraw opanować. Ponadto z urzędu wiadomym jest, że organ wypracował swoje stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tego typu sprawach. To znacznie ułatwiało ich załatwianie, pozostawała bowiem tylko kwestia ustalenia stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Ministra nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez organ czynności przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawcy, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Nie sposób także uznać, że opieszałość organu usprawiedliwiała wykazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie ich właściwości. Składane wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należało rozpoznać, bez względu na przedstawianą rozbieżność w orzecznictwie sądów co do przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestii. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nienaruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż przewlekłość Ministra w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący organ upatruje w wymierzeniu grzywny, w sytuacji gdy wymierzenie jej jest fakultatywne a jej wysokość powinna być uzasadniona. Zgodzić należy się z organem, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ dysponujący od [...] kwietnia 2018 r. materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, pomimo wniesienia ponaglenia i skargi do sądu, do chwili wydania wyroku, tj. przez rok i 9 miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Należy też zauważyć, że sposób rozstrzygnięcia sprawy może znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącego, zapewniającej mu środki utrzymania. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak najszybciej. Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie wymierzył organowi grzywnę aby zdyscyplinować Ministra do dalszego, szybkiego rozpoznania wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy a także innych tego typu spraw. Ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości grzywny, określając jedynie jej górną wysokość. W związku z tym konieczne jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienia jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia. Sąd pierwszej instancji ustalając wysokość nałożonej grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Zdaniem tego Sądu na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Dodatkowo należy zauważyć, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. Grzywna ta została wymierzona w kwocie 500 zł, tj. w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, określonego art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na to, iż wniosek był złożony przedwcześnie a organ zobowiązany był uzyskać stosowne informacje od innych podmiotów, to wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości postępowania. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Minister swoje czynności podejmował w nieuzasadnionych, znacznych odstępach czasu. Nie ponaglał podmiotów do których zwrócił się o informacje. Nie należy też zapominać, że gdy Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie, w tym o grzywnie, organ nadal nie wydał decyzji i nie wiadomo było kiedy ją wyda. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu co do zasadności wymierzenia grzywny i ustalonej wysokości. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.