I OSK 153/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 181/13 w sprawie ze skargi E. W. i innych na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od E. W. i innych na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/13, oddalił skargę w/w skarżących na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący wnieśli o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], odnośnie której Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił im przyznania prawa użytkowania wieczystego. Mimo wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r., postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. W skardze na bezczynność organu skarżący domagali się stwierdzenia rażącej bezczynności organu i zobowiązania go do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, do ukarania winnego pracownika i zasądzenia kosztów postępowania. W ich ocenie skoro organ nie tylko przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, ale także termin wyznaczony przez wojewodę, nadto zaniechał wykonania obowiązku powiadomienia stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał dodatkowego terminu załatwienia sprawy, jego bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że wszelkie dowody potrzebne do wydania rozstrzygnięcia zostały zgromadzone w sprawie, w której zapadła decyzja w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pełnomocnik skarżących został poinformowany o prowadzeniu postępowania dowodowego i niemożności zakończenia postępowanie we wskazanych terminach. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ pozostaje w bezczynności, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżących nie został załatwiony mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., jak też terminów podanych w trybie art. 36 § 1 k.p.a., oraz terminu wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Jednak zdaniem tego Sądu nie można organowi postawić zarzutu, że pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podejmował bowiem czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Pismami z dnia 10 października 2011 r. wystąpił do: 1) Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji na temat tego, kiedy zostały wytyczone linie rozgraniczające ul. [...] według obecnego przebiegu na odcinku działki nr [...] oraz do przedłożenia mapy wskazującej granice ul. [...] w latach 1958 lub 1959 r.; 2) Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście i Zarządu Dróg Miejskich o przedłożenie dokumentacji dotyczącej przejęcia części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod inwestycję – poszerzenie ul. [...] po 1945 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił ponadto do Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o przesłanie kopii planu zabudowania z 1931 r., inwentaryzacji zniszczeń Biura Odbudowy Stolicy, decyzji lokalizacyjnych lub innych dotyczących przekazania nieruchomości pod budowę budynku przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że organ realizował obowiązki wynikające z art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie wskazywania nowych terminów załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy skierował do pełnomocnika skarżących informację o niemożności rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie w terminie ustawowym z uwagi na konieczność uzupełnienia akt własnościowych o dokumenty lokalizujące na gruncie inwestycję oraz wskazał termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. organ ten skierował do pełnomocnika skarżących kolejne pismo informujące o niemożności rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie w terminie dodatkowym z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji (kopii planu zabudowania z 1931 r.) oraz wskazujące termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2013 r. Dlatego nie był zupełnie bezczynny. Jak dalej wskazał Sąd I instancji sprawy należące do materii odszkodowań za nieruchomości warszawskie są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., dlatego wyznaczył organowi termin dwumiesięczny na zakończenie postępowania. Nie mógł uwzględnić wniosku o ukaranie pracownika organu, gdyż leży to poza zakresem jego właściwości. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej dotychczasowi skarżący zaczepili to orzeczenie w części stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 149 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym stwierdzeniem, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wobec błędnego przyjęcia, iż przewlekłość spowodowana była skomplikowanym charakterem postępowania oraz, że organ podejmował czynności procesowe w celu zgromadzenia materiału dowodowego, – art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem przyjęcia, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, – art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, w tym m.in. okresów zwłoki organu, braku podejmowanych jakichkolwiek czynności i braku winy skarżących w tym zakresie, – art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia charakteru bezczynności organu, skarżący postulowali uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej wyrok w zakresie określenia charakteru stwierdzonej bezczynności organu jest błędny. Postępowanie administracyjne trwa bowiem do ponad 2 lat i 4 miesięcy i nie zostało dotąd zakończone (od 31 sierpnia 2011 r.). W oczywisty sposób uchybia to przepisom k.p.a. o terminach załatwiania spraw. Nadto organ podejmował w sprawie czynności procesowe bardzo rzadko, czego usprawiedliwieniem nie może być jej skomplikowany charakter. Organ nie zastosował się nawet do terminu wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego na dzień 31 stycznia 2013 r., a o przedłużeniu postępowania do 31 sierpnia 2013 r. powiadomił strony pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Tymczasem celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi niniejszej sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Prezydent m.st. Warszawy nie podejmował czynności w sprawie zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Kierowane przez organ pisma do innych organów i instytucji w celu zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego były dokonywane sporadycznie, w bardzo długich odstępach czasu. W dalszej kolejności eksponowano w motywach skargi kasacyjnej pogląd, wedle którego Sąd I instancji nie rozważył wszystkich aspektów sprawy, które wcześniej opisano. W ocenie pełnomocnika skarżących Sąd ten winien był dokładnie przeanalizować czasokres od złożenia przez skarżących wniosku do Prezydenta m.st. Warszawy do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dokonując takiej szczegółowej analizy Sąd meriti z całą pewnością doszedłby do wniosku, iż naruszenie terminów do załatwienia sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A jednak nie dostrzegł długich okresów niepodejmowania jakichkolwiek działań przez organ. Wreszcie wskazano, że Sąd ten nie uzasadnił dostatecznie zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie przekonuje do twierdzenia, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, nie podzielając zarzutów w niej zaprezentowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i nieprawidłowe uzasadnienie orzeczenia. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadzić one mogły do konkluzji o braku rozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji do uchylenia się tego orzeczenia spod kontroli instancyjnej. Okazały się one jednak nietrafne. Sąd meriti bowiem ocenił wszystkie okoliczności sprawy i dał temu wyraz w motywach zaskarżonego wyroku. Wskazał bowiem, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania stron o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy. To, czy uczynił to poprawnie jest już innym zagadnieniem. Te ustalenia stały się podstawą wniosku o braku rażącego naruszenia prawa przez organ stwierdzoną bezczynnością. Wywody przedstawione w tej materii nie są może obszerne, wszak wystarczające dla odczytania intencji Sądu I instancji, a w każdym razie nie noszą znamion uchybień, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie pozostaje bezsporną okoliczność, że organ był bezczynny, bo w tym zakresie wyrok jest prawomocny. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd meriti niniejsza sprawa ma skomplikowany i szeroki dowodowo charakter, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie nie usprawiedliwia okresów jej spoczywania bez podejmowania jakichkolwiek działań. W tej sprawie jednak one występowały, wszak nie były one drastycznie długie, a skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu Sądu I instancji o "zwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego. Uprawnione jest twierdzenie, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W tej sprawie organ, co prawda rzadko, ale dokonywał czynności procesowych, informował strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, a więc wypełniał w jakimś zakresie swe obowiązki. W praktyce spotyka się okresy dłuższej bezczynności, które nie zawsze są traktowane jako rażące, bo ten element oceny nie jest przesądzający w tej materii (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. jw.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że częstotliwość czynności procesowych nie zawsze jest uzależniona od organu prowadzącego postępowanie, gdyż zwracając się do innych podmiotów musi oczekiwać na odpowiedź, która niejednokrotnie implikuje tok dalszego postępowania. Tak było w tej sprawie, w której w pierwszej kolejności należało ustalić przedmiot żądania (oznaczyć działkę i jej powierzchnię), następnie zasadę żądania i dopiero potem ewentualną wysokość odszkodowania. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Godzi się też zwrócić uwagę, że treść zaskarżonego wyroku ma daleko idące skutki w razie niedotrzymania zakreślonego terminu, a to przewidziane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć trafności rozstrzygnięcia zawartego w tymże wyroku. W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy i co do zasady przegraną organu. ----------------------- 1