III SAB/Gl 284/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 14 marca 2024 r. J. P. (dalej: Skarżący) złożył skargę bezczynność Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach (dalej: ŚIL) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 lutego 2024 r. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 26 lutego 2024 r. wysłanym za pośrednictwem skrzynki podawczej ePUAP Śląskiej Izby Lekarskiej (ŚIL) Skarżący wniósł o udostępnienie nazw wszystkich osób prawnych oraz nazwisk wszystkich osób fizycznych, których należności względem Fundacji "[...]" (dalej: Fundacja) zostały wykazane w sprawozdaniu finansowym za 2022 r. jako należności krótkoterminowe i wynosiły na koniec 2022 r. łącznie 1 124 770,41 zł. Pismem z dnia 11 marca 2024 r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach (dalej: Prezes ORL, organ) wskazał, że nie posiada wnioskowanej informacji. Celem ich pozyskania należy złożyć odrębny wniosek, kierując go bezpośrednio do Fundacji. W skardze Skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wywiódł z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, że ŚIL jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji. Natomiast Fundacja, zgodnie z informacjami zawartymi w Narodowym Instytucie Wolności, jest organizacją pożytku publicznego i otrzymuje corocznie środki pieniężne z tytułu 1% (obecnie 1,5%) podatku od osób fizycznych. ŚIL jest fundatorem Fundacji i co roku zatwierdza sprawozdanie finansowe Fundacji. Osobą podpisującą zatwierdzenie corocznych sprawozdań finansowych Fundacji jest ta sama osoba, która w odpowiedzi na wniosek wskazała na nieposiadanie wnioskowanej informacji, czyli Prezes ŚIL. Adres korespondencyjny Fundacji jest tożsamy z adresem ŚIL. W skład Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji wchodzą wyłącznie członkowie poszczególnych organów ŚIL lub ich komisji w tym członkowie zarządzający ŚIL czyli członkowie Prezydium Okręgowej Rady Lekarskie w Katowicach (art. 25 i art. 26 ust. 3 ustawy o izbach lekarskich) Prezesem Fundacji jest osoba pełniąca funkcje zastępcy Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej ŚIL w Katowicach. Fundacja otrzymuje część swoich środków finansowych w ramach grzywien orzekanych przez Okręgowy Sąd Lekarski w Katowicach w postępowaniach dyscyplinarnych lekarzy i lekarzy dentystów członków ŚIL. W ocenie Skarżącego powiadomienie go o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad dobrej administracji i jego prawidłowość należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a więc powinno ono było zawierać informację, dlaczego organ nie posiada. Według Skarżącego nawet jeśli przyjąć, że ŚIL nie posiadała wnioskowanej informacji to powinna była skierować jego wniosek do innego właściwego, podległego mu podmiotu lub osoby pełniącej w niej funkcję oraz poinformować o tym fakcie Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska w Katowicach wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazane zostało, że Okręgowa Rada Lekarska w Katowicach jest jednym z organów ŚIL, która to zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich jest jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Jest też Fundatorem Fundacji "[...]". Zgodnie ze statutem Fundacji oraz upoważnieniem Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach do wykonywania wszelkich uprawnień w imieniu Fundatora został upoważniony Prezes ORL, który zatwierdził sprawozdanie finansowe Fundacji z 2022 r. W sprawozdaniu, które zatwierdza Fundator jako należności krótkoterminowe została wskazana kwota 1 124 770,41, ale nie są w nim wskazane nazwy wszystkich osób prawnych oraz nazwiska wszystkich osób fizycznych, których należności względem Fundacji zostały wykazane w sprawozdaniu finansowym za 2022 r. jako należności krótkoterminowe. W związku z powyższym Fundator nie jest w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącego informacji, o czym poinformował Skarżącego w piśmie z dnia 11 marca 2024 r. W piśmie tym organ wskazał podmiot, który dysponuje informacjami o jakie wnioskował Skarżący. Stanowisko Skarżącego jakoby ŚIL była zobowiązana do przekazania wniosku do innego właściwego, podległego mu podmiotu lub osoby pełniącej w niej funkcje oraz poinformować o tym fakcie wnioskodawcę jest błędne i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zauważył, że na podstawie § 13 ust. 1 pkt a i c Regulaminu Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, Okręgową Izbę Lekarską w Katowicach i Śląską Izbę Lekarską reprezentuje Prezes ORL. Upoważnienie Prezesa ORL do występowania w imieniu Okręgowej Izby Lekarskiej w Katowicach i Śląskiej Izby Lekarskiej wynika również z ustawy o izbach lekarskich. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy Okręgowa Rada Lekarska kieruje działalnością Okręgowej Izby Lekarskiej. Z kolei pracą Okręgowej Rady Lekarskiej zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy kieruje jej Prezes. W piśmie procesowym z 12 maja 2024r. Skarżący złożył oświadczenie w sprawie dookreślenia stron postępowania. W oparciu o przeprowadzoną analizę obowiązujących przepisów prawnych wywiódł, że nieprecyzyjnie wskazano jako stronę zaskarżoną Okręgową Radę Lekarską w Katowicach, podczas gdy Skarżący wskazał ŚIL. W odpowiedzi pismem 21 czerwca 2024r. Okręgowa Rada lekarska w Katowicach stwierdziła, że zarzuty podniesione przez Skarżącego są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest więc zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak wynika bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność ŚIL w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 26 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy podnieść należy, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Po trzecie zaś, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11). Oznacza to, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W przedmiotowej sprawie budziło wątpliwość Skarżącego, czy prawidłowo jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatrzył Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach. Tymczasem – co wynika z art. 25 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.1342 ze zm.; dalej: u.i.l) - okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy (...) W skład okręgowej rady lekarskiej – według art. 26 ust. 1 u.i.l. - wchodzą prezes okręgowej rady lekarskiej i jej członkowie wybrani przez okręgowy zjazd lekarzy. Prezes okręgowej rady lekarskiej w szczególności: 1) kieruje pracą rady i prezydium rady; 2) przewodniczy obradom rady i prezydium rady. (art. 27 u.i.l.) Dodatkowo - na podstawie § 13 ust. 1 pkt a i c Regulaminu Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, Okręgową Izbę Lekarską w Katowicach i Śląską Izbę Lekarską reprezentuje Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Skarżący złożył do ŚIL. Członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. (por. art. 2 ust. 1 u.i.l.) Okręgową izbę lekarską i Wojskową Izbę Lekarską stanowią lekarze wpisani na odpowiednią listę członków (art. 2 ust. 4 u.r.l.) Zatem Śląska Izba lekarska jako organ samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest też przedmiotem sporu okoliczność, że żądane przez Skarżącego informacje są informacjami publicznymi. Według art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Dla powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej znaczenie ma regulacja art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jak wynika z jego brzmienia zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przywołany przepis jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyrok NSA z 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12; wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1209/22). Oznacza to, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 478/23). W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż w przypadku nieposiadania wskazanych we wniosku informacji adresat żądania zobligowany jest do powiadomienia o tym wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej (por. M. Jabłoński, K. Wygoda (w:) Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 4; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6612/21). Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został ŚIL w dniu 26 lutego 2024 r. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upływał zatem 12 marca 2024 r. W ustawowym terminie - pismem z 11 marca 2024 r. - Prezes ORL powiadomił Skarżącego, że nie posiada wnioskowanej informacji. Celem ich pozyskania należy złożyć odrębny wniosek, kierując go bezpośrednio do Fundacji. Rzetelność udzielonych wyjaśnień Prezesa ORL nie budzi wątpliwości Sądu. Fakt nieposiadania żądanych informacji został wykazany w wyjaśnieniach udzielonych w odpowiedzi na skargę i nie został skutecznie podważony w zawartych przez Skarżącego w skardze wywodach. Skoro więc Prezes ORL poinformował Skarżącego o nie posiadaniu żądanych informacji publicznych w ustawowym terminie i wskazał podmiot, który je posiada, to zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie jest zasadny. Nie ma racji Skarżący zarzucając Prezesowi ORL uchybienie natury proceduralnej, polegające na tym, że nie skierował jego wniosku do innego właściwego, podległego mu podmiotu lub osoby pełniącej w niej funkcję oraz nie poinformował o tym fakcie Skarżącego. Wskazanie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonego adresata żądania powołuje, że tylko ten podmiot uprawniony jest do załatwienia tego wniosku. Na gruncie u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może przenieść tego obowiązku na inny podmiot. Odpowiada bowiem za te informacje, która są lub nie są w jego posiadaniu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128). Dodatkowo zastosowanie trybu nieprzewidzianego w przepisach ustawy i przekazanie sprawy do innego podmiotu powodowałoby, że adresat żądania znajdowałby się w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r.). Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że na gruncie u.d.ip nie został stworzona możliwość przekazanie wniosku, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz.572 z późn. zm.). Stanowi on, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w procedurze określonej w u.d.i.p. tylko w ograniczonym zakresie, tj. w przypadku decyzyjnego trybu załatwiania spraw dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie stosuje się zatem ich do całego postępowania zainicjowanego żądaniem o udzielenie informacji publicznej, stąd wyłączone jest stosowanie art. 65 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/16) Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.