III SAB/Gl 3/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. ref. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi D.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji Podatkowej oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu [...]r. wpłynęła skarga D.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu skargi D.J. wskazała, że organ administracji nie rozpoznał jej trzech wniosków dotyczących: - zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. - umorzenia egzekucji w wysokości [...]zł, - wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do wniosku skarżącej w sprawie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., wskazało, że w dniu [...]r. bezpośrednio do Kolegium wpłynęło odwołanie od decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy zwolnienia z ponoszenia przez D.J. odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. Jednocześnie w tej samej sprawie skarżąca złożyła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w dniu [...]r. wniosek o uwzględnienie terminu późniejszego złożenia odwołania tj. po [...]r. W dniu [...]r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło odwołanie od w/w decyzji. W dniu [...]r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. przesłało odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...]r. Kolegium poleciło uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie potwierdzenia daty złożenia odwołania przez skarżącą z uwagi na wątpliwość złożenia odwołania w terminie ustawowym. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego organ odwoławczy wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...]. Zdaniem organu decyzja została wydana z zachowaniem terminu ustawowego. Od decyzji tej D.J. w dniu [...]r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do wniosku skarżącej z dnia [...]r. w sprawie umorzenia egzekucji w wysokości [...]zł, organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazał wniosek skarżącej do Rady Powiatu w Z.. Przekazanie wniosku nastąpiło w terminie 7 dni od daty wpływu. W dniu [...] r. wpłynęło pismo skarżącej do Starostwa w Z. w sprawie wydanego postanowienia. W związku z tym pismem Starostwo Powiatowe zwróciło się do D.J. o uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni. Starosta Z. przekazał w dniu [...] r. do Kolegium kolejne odwołanie od wydanego w dniu [...] r. postanowienia, które zostało uznane za uzupełnienie poprzedniego odwołania. W dniu [...] r. Kolegium wysłało zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na szczególną złożoność do dnia [...] r. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ drugoinstancyjny stwierdził niedopuszczalność odwołania w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej oraz odsetek od zadłużenia wynikającego z zaległej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. Od tego postanowienia D.J. złożyła w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odpowiadając na zarzut bezczynności w zakresie złożonego wniosku skarżącej o wydanie nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wydało decyzje zmieniającą w dniu [...] r. nr [...] o ustaleniu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] r. jednocześnie informując, że dowody złoży w terminie późniejszym. W dniu [...] r. skarżąca złożyła monit w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wnosząc o nadanie biegu sprawie. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało skarżącą, że ze względu na fakt, że dokumenty związane ze sprawą złożono po upływie wyznaczonego terminu wniosek pozostał bez rozpatrzenia. Z kolei do Kolegium w dniu [...] r. wpłynęła prośba skarżącej o uwzględnienie terminu rozpatrzenia odwołania. Następnie Kolegium wydało postanowienie o uzupełnieniu materiału dowodowego w dniu [...] r. który został uzupełniony przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. zażądano uzupełnienia postępowania, które zostało uzupełnione przez organ pierwszoinstancyjny w dniu [...] r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił od [...] r. miesięczną odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70 % dochodu netto. Na zakończenie Kolegium zaakcentowało, że zarzuty przedstawione w skardze są bezzasadne, ponieważ wszystkie spawy zostały załatwione z zachowaniem przewidzianego w przepisach prawa terminu. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym skarżąca zaakcentowała, że składa skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które od 5 lat nie rozpoznało jej sprawy o umorzenie egzekucji komorniczej z tytułu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...] zł. Kolejnym pismem procesowym z dnia [...] r. skarżąca sprostowała, że skarga jej dotyczy przewlekłości postępowania w zakresie zwolnienia z odpłatności za pobyt w Ośrodku Pomocy Społecznej i rozliczenia tytułów wykonawczych, albowiem są w nich nadużycia finansowe. Następnie pismem z dnia [...] r. sprostowała, że nazwę bezczynność zmienia na przewlekłość postępowania, a jej zarzuty dotyczą trzech kwestii: - zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., - umorzenia egzekucji w wysokości 10.000 zł, - wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z.. Na wniosek D.J. postanowieniem z dnia [...] r. Sąd ustanowił dla skarżącej adwokata z urzędu. Na rozprawie w dniu [...] r. stawiła się adwokat E. S.-W., która oświadczyła, że skarżąca nie udzieliła jej pisemnego pełnomocnictwa, chociaż została o to pisemnie poproszona. Nie nawiązała też jakiegokolwiek kontaktu z pełnomocnikiem. W tym stanie rzeczy pełnomocnik nie wie czego oczekuje skarżąca, nie może zająć stanowiska w sprawie i nie może jej reprezentować. Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd uznał, że skarżąca nie ustanowiła adwokat E. S-W. swoim pełnomocnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. W tym miejscu wskazać należy, że strona skarżąca w skardze sporządzonej w dniu [...] r. wskazała na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w zakresie trzech złożonych wniosków, dotyczących: - zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., - umorzenia egzekucji w wysokości [...] zł, - wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z.. Następnie pismem procesowym z dnia z dnia [...] r. skarżąca sprostowała, że skarga jej dotyczy przewlekłości postępowania w zakresie zwolnienia z odpłatności za pobyt w Ośrodku Pomocy Społecznej i rozliczenia tytułów wykonawczych, albowiem są w nich nadużycia finansowe. Z kolei pismem z dnia [...] r. sprostowała, że nazwę bezczynność zmienia na przewlekłość postępowania, a jej zarzuty dotyczą trzech kwestii: - zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., - umorzenia egzekucji w wysokości [...] zł, - wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. Odnosząc stan faktyczny sprawy do przywołanych wyżej przepisów prawa wskazać należy, iż ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje sprawowania przez sąd kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego. Zatem w tym zakresie skarga jest bezprzedmiotowa i Sąd jej rozpoznać nie może. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie, należy przyjąć, że istota niniejszej sprawy sprowadza się w głównej mierze do rozważenia czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności przez to, że nie rozpoznało wniosku skarżącej w kwestii ponoszenia opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. Taki zakres rozpoznania skargi wynika z kolejnych pism procesowych skarżącej, która konsekwentnie żądała zwolnienia jej z opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z.. Żądania zwolnienia z egzekucji i wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., były przedmiotem odrębnych skarg skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oceniając zatem skargę kwestii ponoszenia opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z.Sąd uznał ją za niezasadną. Należy wskazać, iż podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność organu za zasadną Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Należy także wskazać, iż jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że orzeczenie będące przedmiotem zaskarżenia zostało przez organ administracji wydane. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia D.J. z ponoszenia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z., utrzymując w mocy decyzję pierwszointancyjną. Orzeczenie to zostało zatem wydane jeszcze przed sporządzeniem przez skarżącą skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zdawała sobie sprawę, że organ administracji wydał te rozstrzygnięcia i przestała skargę popierać. Świadczy o tym chociażby fakt, że w kolejnych pismach procesowych z [...] r. wskazała, że wnosi skargę na przewlekłość postępowania. W świetle przytoczonych faktów w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień organu, o których mowa w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. powodujących konieczność interwencji Sądu w trybie wskazanym w art. 149 p.p.s.a. i z mocy art. 151 cytowanej ustawy skargę oddalił. Na zakończenie wskazać trzeba, iż Sąd wydając postanowienie uznające, że skarżąca nie ustanowiła adwokat E. S.-W. swoim pełnomocnikiem, kierował się treścią art. 244 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że: "Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego stanowi uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa wyznaczonemu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia i wydatków adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego." Sąd podzielił pogląd wyrażony w glosie krytycznej do postanowienia NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OZ 519/05 (publ. Orzecznictwo Sądów Polskich 2006/9/101), zgodnie z którym przepis art. 244 § 2 ustawy p.p.s.a. stanowiąc, iż ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego stanowi uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa wyznaczonemu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu, nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż okoliczność ustanowienia pełnomocnika jest wystarczająco udokumentowana bez potrzeby dołączania do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa z podpisem strony. Nie dość bowiem, że stanowisku temu sprzeciwia się literalne brzmienie tego przepisu, to również kontekst systemowy, w którym przepis ten funkcjonuje. Z kolei analiza instytucji prawa pomocy udzielanego w formie ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego prowadzi do wniosku, iż w jej ramach ustawodawca zagwarantował stronie, istotne z punktu widzenia jej interesów, w pełni suwerenne uprawnienie do kreowania konkretnego stosunku zastępstwa procesowego.