III SAB/Gl 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] r. (które wpłynęło do tut. Sądu [...] r.) D. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej kwoty [...] zł i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi, skarżąca w obszernych jej wywodach zakwestionowała sposób i terminowość procedowania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej skarżącej, przytaczając argumenty przedstawione w jej petitum. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu, stwierdzając w zasadniczych jej motywach, że w postanowieniu z dnia [...] r. Główny Inspektor Sanitarny uznając ponaglenie na przewlekłość postępowania [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za bezzasadne w całości wskazał, że dotyczyło ono okresu wyłącznie po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 179/17). W dalszej części uzasadnienia ww. postanowienia Główny Inspektor Sanitarny odniósł się tylko do czynności [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podejmowanych od [...] r. Tym samym Główny Inspektor Sanitarny – w ocenie skarżącej – nie rozpoznał ponaglenia w całości, gdyż dotyczyło ono przewlekłości [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w postępowaniu prowadzonym od [...] r., na co ponaglenie wskazuje wprost. Nadto, postępowanie prowadzone przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego toczy się niezmiennie w tym samym przedmiocie tj. stwierdzenia choroby zawodowej, zakończonej decyzją ostateczna z dnia [...] r. Od dnia [...] r. postępowanie przed organem odwoławczym nie toczyło się od nowa, a stanowiło kontynuację jednego i tego samego postępowania, gdyż za każdym razem ([...] razy) decyzje organu odwoławczego uchylał WSA z wyraźnymi wskazaniami WSA co do dalszego jego prowadzenia, zaś materiał dowodowy raz zebrany w sprawie, pozostawał w dyspozycji organu przez cały okres postępowania do wydania decyzji ostatecznej z [...] r. Organ administracyjny nie zaskarżał wyroków WSA w Gliwicach skargami kasacyjnymi, co oznacza, że godził się z faktem uchylania jego kolejnych decyzji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Zatem wobec braku ustosunkowania się przez Głównego Inspektora Sanitarnego do zarzutu braku przeanalizowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ, ich terminowości, celowości, jakości i przydatności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, okoliczność przewlekłości w tym zakresie skarżąca uznała za przyznaną. Nadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, wyjaśniając, iż po stwierdzeniu choroby zawodowej skarżąca otrzymała dodatkowe świadczenie rentowe w wysokości [...] zł miesięcznie, a gdyby organ odwoławczy prawidłowo wykonał wytyczne z pierwszego wyroku uchylającego decyzję, wówczas sprawa zakończyłaby się w [...] r. stwierdzeniem choroby zawodowej. Jednak faktycznie sprawa zakończyła się [...] r., a więc po 64 miesiącach – czyli po przeszło 5 latach. W związku z tym przewlekłe prowadzenie postępowania pobawiło skarżącej dodatkowego świadczenia rentowego za okres 64 miesięcy. Skarżąca wyliczyła żądaną kwotę, jako 36 krotność kwoty [...] zł, a więc za okres 3 lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie akcentując i przedstawiając także szczegółowy przebieg zdarzeń. Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej, organ niezwłocznie podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy (wielokrotnie na jej wniosek), a działania organu były terminowe i miały uzasadnienie w okolicznościach tej sprawy i składanych przez stronę wnioskach. D. G. była na bieżąco informowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym na każdym etapie sprawy i brała w postępowaniu czynny udział. W ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie nosiło cech przewlekłości. Organ dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, respektując słuszny interes strony i uwzględniając składane wnioski. Rzetelnie i wnikliwie prowadzone postępowanie zmierzające do wypełnienia zaleceń WSA w Gliwicach doprowadziło ostatecznie do uzyskania orzeczenia lekarskiego uwzględniającego ocenę prawną Sądu oraz do wydania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] r., zatem z całą stanowczością nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz w szczególności o stwierdzeniu, że miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym organ wniósł również o odrzucenie żądania skarżącej przyznania od organu na jej rzecz kwoty wnioskowanej w złożonej skardze (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, zatem podlegała ona odrzuceniu. Sąd administracyjny po wpłynięciu skargi, a przed jej merytorycznym rozpoznaniem dokonuje oceny jej dopuszczalności, tj. bada, z urzędu swoją właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, bada także czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne. Na mocy z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Nadto sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art.149 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jednakże, jak wskazano na wstępie, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Po wnikliwej analizie sprawy, sąd uznał, że niniejsza skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na jej niedopuszczalność – ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej. W wyniku merytorycznego załatwienia tego wniosku wydał bowiem, co jest poza sporem, wskazaną na wstępie decyzję ostateczną w dniu [...]r., nr [...]. załatwiającą sprawę administracyjną w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej skarżącej. Jako, że w orzecznictwie ukształtowały się odmienne linie orzecznicze, co do orzekania w przedmiocie skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 roku (w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18) przekazał poszerzonemu składowi tego Sądu zagadnienie prawne (w związku z czym postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone). Nadto postanowieniem z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 1117/19) przedstawiono przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., które brzmiało następująco: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie p.p.s.a.". Dnia 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy wprawdzie bezczynności, czyli innej formy pasywności organu administracji niż stanowiąca przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, jednak - jak trafnie podniósł m.in. WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20 a także WSA w Opolu w postanowieniu z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20 - z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. po zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu przytoczonej powyżej uchwały NSA odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej trafnie wywodził, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. W ocenie składu Sądu orzekającego w tej sprawie uwagi te należy odnieść również do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podobne stanowisko do wyrażonego powyżej prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że teza uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19 niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Słusznie też wskazuje się, że obie te skargi skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Zasadnie również zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, jako wniesiona przez stronę skarżącą już po wydaniu przez ten organ decyzji, czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego przez skarżony organ, była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zatem w tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Nadto na mocy 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.