III SAB/Gl 309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi P.G. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżący P.G. – dalej strona- wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy M. -dalej; organ- w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 21 sierpnia 2019r. W skardze zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: udip) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, wnosząc o zobowiązanie Organu do wykonania wniosku, zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 21 sierpnia 2019r. wystąpił do organu z wnioskiem o informację publiczną w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2018 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Dnia [...] r. pismem nr [...] Organ przedstawił wykaz pracowników Urzędu Gminy M. pełniących funkcję publiczną, tj. zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, którzy w 2018 roku otrzymali nagrodę (kwoty brutto): Z-ca Wójta [...]zł, Skarbnik Gminy [...]zł, Sekretarz Gminy [...]zł, Kierownik Referatu inwestycji, zamówień publicznych i spraw obywatelskich [...] zł, Kierownik Referatu gospodarki przestrzennej, rolnictwa i ochrony środowiska [...] zł. Wskazał, iż w 2018 roku w Urzędzie Gminy z funduszu nagród wypłacono kwotę [...]- zł. Dodał, iż nagrody uznaniowe wypłacane są za wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości, za sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań oraz zachowanie zgodne z Kodeksem Etyki. Takie też okoliczności zostały umieszczone w pismach przyznających nagrody pracownikom. Równocześnie wskazał, że wniosek z dnia 21 sierpnia 2019 r. w pozostałej części nie obejmuje danych podlegających udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 roku poz. 1429). Informacja na temat nagród pozostałych pracowników nie pełniących funkcji publicznych i nie zobowiązanych do składania oświadczenia majątkowego nie podlega udostępnieniu. Jest chroniona przepisami ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2015 roku poz. 1040 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku - RODO. Zatem mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 udip organ uznał, iż nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej w zakresie danych, które nie podlegają udostępnieniu gdyż nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 tej ustawy. Dalej w skardze skarżący podał, iż w dalszym ciągu, zwrócił się do organu, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej w pozostałym zakresie, co umożliwiłoby mu złożenie skargi do organu wyższej instancji, który rozstrzygnie ten spór. W odpowiedzi Organ doprecyzował, że wniosek w pozostałym zakresie nie dotyczy informacji publicznej, i tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy wydawanie decyzji nie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 sierpnia 2019 r. Wskazał , iż po otrzymaniu wniosku z dnia 21 sierpnia 2019 r. w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy udzielił Skarżącemu odpowiedzi i przedstawił dane w zakresie stanowiącym informację publiczną. Organ przedstawił łączną kwotę wydatkowaną z funduszu nagród w 2018 r., tj. [...] zł, oraz przedstawił informacje o konkretnych kwotach nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy M. pełniącym funkcję publiczną tj. zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Nadto w piśmie tym, stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego, Wójt Gminy M. poinformował także jakie okoliczności /powody/ zostały wskazane w pismach przyznających pracownikom nagrody / okoliczności te są takie same dla wszystkich pracowników/. Z kolei imienny wykaz pracowników Urzędu opublikowany był i jest w BIP Gminy M. w zakładce Urząd Gminy, co zdaniem Organu pozwoliło na wypełnienie treści żądania wniosku strony gdzie wskazane są z imienia i nazwiska osoby piastujące funkcje publiczne. W pozostałym zakresie objętym wnioskiem Organ uznał, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy, o czym został poinformowany Skarżący w dalszej części pisma. W ocenie organu nie dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej, wskazując, iż obowiązek wydawania decyzji odmownej jest uwarunkowany koniecznością spełnienia warunku przedmiotowego, iż informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowego w zakresie istnienia po stronie podmiotu zobowiązania do udzielenia informacji publiczne. Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. (tak m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.09.2019 r. II SAB/Gd 77/19)/.Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 21 sierpnia 2019r. co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2018 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego." Organ w ustawowym terminie, pismem z 5 września 2019 r. informacji udzielił w ten sposób, iż podał informacje co do wysokości nagród osób pełniących funkcję publiczną w osobach Z-ca Wójta [...] zł, Skarbnik Gminy [...] zł, Sekretarz Gminy [...] zł, Kierownik Referatu inwestycji, zamówień publicznych i spraw obywatelskich [...] zł, Kierownik Referatu gospodarki przestrzennej, rolnictwa i ochrony środowiska [...] zł, nie podając przy tym imion i nazwisk. Wskazał także, iż w 2018 roku w Urzędzie Gminy z funduszu nagród wypłacono kwotę [...] zł. W pozostałym zakresie objętym wnioskiem Organ uznał, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy, stad odmówił ich udostępnienia. Organ zaznaczył, iż informacja na temat nagród pozostałych pracowników nie pełniących funkcji publicznych i nie zobowiązanych do składania oświadczenia majątkowego nie podlega udostępnieniu. Jest chroniona przepisami ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2015 roku poz. 1040 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku - RODO. W konsekwencji mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 udip organ uznał, iż nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej w zakresie danych, które nie podlegają udostępnieniu gdyż nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 tej ustawy. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Spornym jest ustalenie co do tego jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornym jest ustalenie w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO). W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 udip określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;(art. 4 ust. 1 pkt 4). Wójt Gminy M. jako podmiot wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 udip jest niewątpliwie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy tego przepisu. Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie udip Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa ta daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegają ujawnieniu w trybie udip. Przypomnieć należy, że skarżący wnioskował o udzielenie informacji w zakresie udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2018 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Podzielając stanowisko orzecznictwa co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, komunalnym przyczyniającej się do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, uznać każdego, kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W konsekwencji powyższych uwag należy dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród w danym roku oraz co do wysokości nagród wypłaconych pracownikom pełniącym w jednostce samorządu terytorialnego rolę piastuna organu. Prawo do uzyskiwania informacji w trybie udip nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Należy zaznaczyć, że ustawa ta daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a udip. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie organ prawidłowo postąpił nie wydając decyzji administracyjnej, i informując stronę w końcowej części pisma z dnia 5 września 2019r. iż żądanie pozostałych informacji co do kwot nagród wypłaconych pracownikom nie pełniącym funkcji publicznych w Urzędzie Gminy M. i osiągnieć jakie legły u ich podstaw nie stanowią informacji publicznej. W tej bowiem sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmownej albowiem art. 16 ust. 1 udip stanowi iż jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Skoro wniosek strony w tym zakresie nie dotyczył informacji publicznej tym samym brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że skarga strony w niniejszej sprawie była bezzasadna gdyż organ nie pozostawał w niej w stanie bezczynności. Organ udzielił bowiem Skarżącemu odpowiedzi w zakresie podania; łącznej kwoty wydatkowanej z funduszu nagród w 2018 r., informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Gminy M. , okoliczności uzasadniających im przyznanie nagród. Jednocześnie uwzględniając fakt, iż imienny wykaz pracowników Urzędu ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego opublikowany jest w BIP Gminy M. pod stosowną zakładką odpowiedź organu o wysokości nagród pracowników pełniących funkcje publiczne nie zawierająca podania ich imion i nazwisk może być uznana za wystarczającą. Skoro formą udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w BIP zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 udip zbędne jest dodatkowe udostępnianie danych w wyniku żądania strony. Skoro zatem zadośćuczyniono żądaniu strony dotyczącym udzielenia jej informacji publicznej nie zaistniał stan bezczynności. Z uwagi na powyższe, gdy podniesione zarzuty pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip okazały się niezasadne na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.