III SAB/Gl 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność "A" sp. z o.o. w K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J.M. (dalej jako: Strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność organu “A" sp. z o.o. w K. (dalej jako: organ) w przedmiocie informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z [...] r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów w formacie pdf w zakresie: określenia (zgodnie z sub. 3.5 umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy "B" S.A. a "C" S.A) względnie innej opinii, analizy stanowiska lub tym podobnych wydanej przez inżyniera kontraktu dotyczące występowania w bloku [...] T. ewentualnej usterki polegającej na okresowej utracie drożności zsypów oraz jej przesłanie na podany adres poczty elektronicznej. Organ w odpowiedzi z dnia [...] r. poinformował, że powyższa dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. 2018r. poz. 1330 ze zm., dalej “u.d.i.p.") nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Zdaniem organu w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od “dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. u.d.i.p. odróżnia się “dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Dopiero kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie. W ocenie organu stanowisko przedstawione we wskazanych we wniosku dokumentach nie jest stanowiskiem wiążącym oraz nie jest stanowiskiem ostatecznym. Uwagi (stanowisko) Inżyniera Kontraktu stanowią wewnętrzną dyskusję odbywającą się między odpowiednimi jednostkami (komórkami organizacyjnymi Zamawiającego). Są to dokumenty o charakterze wewnętrznym, przygotowawczym, mające charakter techniczny, o funkcji doradczej. Nie stanowią one informacji publicznej zwłaszcza, że nie zostały włączone do dokumentacji realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana dokumentacja - określenie, opinia, stanowisko inżyniera kontraktu, nie jest zatem nośnikiem informacji publicznej, nie ma waloru oficjalności, a co za tym idzie nie podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Organ zaznaczył także, że żądane informacje mogą być wykorzystane do dochodzenia roszczeń w procesie cywilnym. U.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. W skardze na bezczynność strona zarzuciła naruszenie art. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez odmowę udostępnienia informacji jako następstwo błędnego zapatrywania, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy stanowią informację pubiiczną. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej względnie innej opinii, analizy stanowiska lub tym podobnych wydanej przez inżyniera kontraktu dotyczące występowania w bloku [...] T. ewentualnej usterki polegającej na okresowej utracie drożności zsypów. Ponadto domagał się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z następujących dokumentów: a. wydruku wiadomości e-mail obejmującej wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. skierowanej do Zobowiązanego - na fakt wystąpienia do organu o udostępnienie informacji publicznej, daty wystąpienia o informację publiczną i zakresu żądanej informacji publicznej; b. odpowiedzi organu z dnia [...] r. - na fakt wystąpienia do organu o udostępnienie informacji publicznej; odmowy udostępniania dostępu do informacji publicznej; daty odmowy udzielania informacji publicznej przez organ; c. umowy wiążącej “C" SA z organem z dnia [...] r. - na fakt istnienia umowy stanowiącej informację publiczną; podstawy do żądania informacji publicznej; d. wyciągu z Warunków Kontraktowych dla Urządzeń oraz Projektowania i Budowy dla Budowy iurządzeń elektrycznych i mechanicznych oraz robót inżynieryjnych i budowlanych projektowanych przez wykonawcę - na fakt treści umowy wiążącej “C" S.A. z organem stanowiącej informację publiczną; istnienie podstawy do udzielenia informacji publicznej ze strony “A". Zdaniem skarżącego pisemne stanowisko Inżyniera Kontraktu stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu obywatelom. Nie jest to dokument stworzony jedynie na prywatne potrzeby organu, lecz powstaje on w ramach realizacji kontraktu i jest związany z wydatkowaniem środków publicznych w ramach kontraktu. Skarżący przytoczył w jego ocenie obowiązujące stanowiska doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi stanowisko Inżyniera kontraktu wydawane na podstawie subklauzuli 3.5. Kontraktu nie należy do kategorii dokumentów wyłączonych spod informacji publicznej. Skarżacy wskazał na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. I OSK 1550/11, zgodnie z którym “informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą". Ponadto “informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02; 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06). Zdaniem skarżącego informacje przekazywane przez Inżyniera Kontraktu na rzecz organu nie mogą stanowić informacji wewnętrznej organu, gdyż Inżynier Kontraktu nie jest pracownikiem organu, jak również nie jest doradcą bądź ekspertem pracującym wyłącznie na rzecz organu. Skarżący odrzucił także argumentację organu określającą stanowisko Inżyniera Kontraktu jako niewiążącą opinię wyłączoną spod udostępniania w trybie u.d.i.p. Co do zasady, informacja o treści opinii prawnej sporządzanej na wniosek organu jest informacją publiczną mimo że jest dokumentem wewnętrznym, służącym załatwieniu tej konkretnej sprawy i realizacji zadań organu, w związku z czym podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 17/10). Ponadto informacje przekazywane przez Inżyniera Kontraktu na rzecz organu wskazują na sposób realizacji Kontraktu, a co za tym idzie także sposób wydatkowania środków publicznych. Skarżący wskazał, że niezrozumiały dla niego jest argument, że nie zasługuje on na udzielenie mu informacji publicznej, ponieważ jest pracownikiem pełnomocnika “C" S.A. Zdaniem skarżącego organ jest podmiotem, który w ninijeszej sprawie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Podkreślił, że dokumentacja, wytworzona przez Inżyniera Kontraktu (bez względu na jej formę), ma charakter informacji publicznej i powinna zostać udostępniona skarżącemu. Nie zgodził się z tym, że merytoryczne opracowania (określenia, opinie itp.) powstające na podstawie zapisów umów zawartych z Inżynierem Kontraktu (w ramach wykonania umowy) nie są informacją publiczną. Ponadto odmowa udostępniania opracowań wykonanych przez Inżyniera Kontraktu (kryjące się pod nazwą określenia bądź innym) nie pozwala zweryfikować, czy umowa stanowiąca podstawę do ich wykonania jest realizowana prawidłowo. W ten sposób można ocenić jakość i sposób wykonania zobowiązania umownego przez Inżyniera Kontraktu. Ponadto Inżynier Kontraktu wykonując umowy wiążące go z organem realizuje faktycznie cel publiczny, a to, czy organ ostatecznie wykorzysta określenie (opinię, analizę czy stanowisko) sporządzone przez Inżyniera Kontraktu, nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny, czy jest ono informacją publiczną. Jeżeli dopuszcza się w ramach umowy stanowiącej informację publiczną wykonanie przez Inżyniera Kontraktu określenia (opinii, analizy czy stanowiska), faktycznie płaci się za taki dokument w ramach wynagrodzenia umownego a potem nie wykorzystuje go, może sugerować niewłaściwe dysponowanie środkami publicznymi. Tym bardziej dlatego udostępnianie takiego dokumentu jest konieczne. Skarżący zakwestionował uznanie wnioskowanej dokumentacji za dokument wewnętrzny, gdyż jej przygotowanie opiera się bowiem o umowy, na realizację których wydatkowane są środki publiczne. Nie można zatem odmawiać prawa do wglądu w dokument, który powstaje za środki publiczne. Ponadto traktowanie przyjęcie stanowiska organu pozwalałoby obejść przepisy u.d.i.p. Wynika to stąd, iż pod pretekstem przygotowania dokumentu wewnętrznego możliwe byłoby "utajnienie", na co faktycznie przeznacza się środki publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie jako bezasadnej. Organ podkreślił, że gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana i nie występuje bezczynność organu. Zatem obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ przedstawił definicję informacji publicznej wskazując, że o zakwalifikowaniu określonej informacji decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wobec powyższego dokumenty dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że zawierają informacje o sprawach publicznych. Organ podkreślił, że przekazywane w korespondencji pomiędzy organem a Inżynierem Kontraktu uwagi, uzgodnienia, opinie, wątpliwości, nie są opiniami ostatecznymi, lecz stanowią wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, zawierającą nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne, dostrzeżone przez zamawiającego błędy odnośnie stanowiska Inżyniera Kontraktu, co do określonej kwalifikacji okoliczności. Dokumenty te są jedynie opiniami i sugestiami nieprzesądzającymi jednak o kierunkach działania organu i nie są wiążące. Organ podał, że Inżynier Kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier Kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Organ wskazał obszernie na orzeczenie NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, zgodnie z którym m.in. “korespondencja prowadzona pomiędzy Inżynierem Kontraktu a Zamawiającym przybiera cechy uzgadniania stanowisk, pogiądów i propozycji, zawiera nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki, stanowi swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, która służy podjęciu rozstrzygnięcia przez Zamawiającego. W związku z tym korespondencja ta ma charakter wewnętrzny i roboczy". Organ powtórzył, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż uznał, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a odpowiedzi udzielił w piśmie z dnia [...]r. Na marginesie wskazał, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, sygn. akt III SAB/GI 242/19 została rozpoznana skarga “C" S.A. w K. w zakresie żądania udostępnienia informacji tożsamej z niniejszym wnioskiem. Niniejszy wniosek został złożony przez osobę będącą pracownikiem pełnomocnika “C" S.A., który wystąpił z poprzednim wnioskiem oraz reprezentował te spółkę w postępowaniu przed WSA w Gliwicach. Organ takie działanie uznał za niedozwoloną próbę obejścia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2067, dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Równocześnie zauważenia wymaga, że w dniu 7 kwietnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wejścia w życie 1 czerwca 2017 r., usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ppsa) – dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast w niniejszej sprawie Strona wniosła skargę bezpośrednio do tut. Sądu, gdyż jej zdaniem organ nie podjął stosownych działań celem załatwienia żądania zawartego we wniosku skarżącej, a ograniczył się do poinformowania pismem z [...] r., że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednakże żądana do udostępnienia informacja - w postaci skanów w formacie pdf w zakresie: określenia (zgodnie z sub. 3.5 umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy "B" S.A. a "C" S.A) względnie innej opinii, analizy stanowiska lub tym podobnych wydanej przez inżyniera kontraktu dotyczące występowania w bloku [...] T. ewentualnej usterki polegającej na okresowej utracie drożności zsypów oraz jej przesłanie na podany adres poczty elektronicznej - nie ma charakteru informacji publicznej, jak słusznie uznał to organ. Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z ugruntowanym poglądem NSA (wyroki wskazywane przez SKO oraz z 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130/10) opinie sporządzone na potrzeby przyszłego postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowią informacji w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i p.; informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nie odnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. W kontekście powyższych rozważań Sąd podziela w pełni stanowisko organu i zawarte w przytoczonych wyrokach sądów administracyjnych oraz poglądach judykatury. Opinie, analizy, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane na potrzeby organu administracji publicznej czy innego podmiotu mieszczącego się w katalogu podmiotów podlegających u.d.ip., przez komórkę służbową lub podmiot zewnętrzny na potrzeby tego organu, mogą choć nie muszą stanowić informację publiczną. O tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia bądź ekspertyza, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można jednak przypisać analizie, opinii sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w załatwieniu konkretnej sprawy, czy umożliwić prawidłową jego działalność - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Pozyskana bowiem przez organ opinia, analiza stanowiska inżyniera kontraktu w zakresie występowania usterki w drożności zsypów ma być wykorzystana jako materiał opiniodawczy, doradczy, poglądowy, ewentualnie uzasadniający możliwość jakiś robót budowlanych przez organ – co w ocenie Sądu nie uzasadnia jej oceny jako żądanego w trybie u.d.i p. dokumentu. Sporządzenie tej opinii wprawdzie skutkowało wydatkowaniem środków publicznych, ale ze względu na jej przedmiot, cel i przeznaczenie nie stanowi informacji publicznej. Pamiętać warto, że o ile dostęp do informacji publicznej jest zasadą, to w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W pojęciu ochrony porządku publicznego mieści się postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania kompetencji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13), a w rozpoznawanej sprawie taką kompetencją jest m.in. dokonanie stosownych rozliczeń w ramach prowadzonej działalności wspierania mieszkalnictwa w gminie. Poza tym nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54). W niniejszej sprawie strona skarżąca wykazując charakter interesu publicznego żądanej do udostępnienia opinii podkreślała, że została sporządzona na potrzeby podmiotu podlegającego u.d.ip., finansowana z budżetu państwa, dotycząca wykonania zadania o charakterze publicznym na rzecz interesu publicznego. Zdaniem tut. Sądu powyższe jednak nie może być przesądzające w zakwalifikowaniu żądanej opinii jako podlegającej u.d.i.p., w oderwaniu od analizy celu i przeznaczenie wnioskowanego dokumentu, co jak wykazano wyżej nie spełnia kategorii informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.