III SAB/Gl 34/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2011 r. 1. stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt sprawy; 3. zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. W związku z powyższym domagała się: - zobowiązania Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.); - przyznania od Funduszu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.; - stwierdzenia, że bezczynność Funduszu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że pismem z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...] została poinformowana, że wniosek z 31 marca 2017 r. o zwrot utraconych dochodów za rok 2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych został pozostawiony bez rozpoznania. W ocenie Gminy stanowisko organu było błędne i nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż stanowiło przejaw bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Fundusz zobligowany był bowiem do uwzględnienia w pełni wytycznych zawartych w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/GI 992/18, gdzie wskazano, że dokonana przez organ interpretacja narusza przepisy prawa materialnego, tj. § 2 ust. 4 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 7 ust. 1 pkt 8a oraz art. 7 ust. 6 i 7 u.p.o.l. w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z 29 czerwca 2018 r. z obrotu prawnego (...). Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do przyjęcia, że uprawnienie Gminy nie wygasło, a jej wniosek o zwrot utraconych dochodów podlegać będzie rozpoznaniu. Podobnie w wydanej w następstwie powyższego decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr [...] wskazano, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien zastosować podane w wyroku reguły wykładni, przyjmując, że uprawnienie Gminy w przedmiotowej sprawie nie wygasło. Tymczasem organ pierwszej instancji wbrew zaleceniom zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Przyjął bowiem, że złożona korekta wniosku zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały uzupełnione, podczas gdy adresowane do Gminy wezwania nie dotyczyły kwestii formalnych tylko merytorycznych. W tej sytuacji pozostawienie podania bez rozpoznania z powołaniem się na w/w przepis było błędne. Dlatego też skarżąca pismem z 12 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. złożyła ponaglenie na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 k.p.a. (bezczynność). Ponaglenie to Fundusz powinien był przekazać organowi wyższego stopnia w nieprzekraczalnym terminie do 22 listopada 2021 r. Z kolei organ wyższego stopnia powinien był stosownie do art. 37 § 5 k.p.a. rozpatrzyć ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Ponieważ termin ten nie został na dzień składania skargi dochowany, gdyż Gmina nie otrzymała jakiejkolwiek odpowiedzi ani ze strony Funduszu ani też ze strony organu wyższego stopnia - Wojewody Śląskiego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Fundusz wyjaśnił, że pismem z 29 kwietnia 2021 r., wezwał Gminę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Tymczasem Gmina, mimo wezwania, nie przedłożyła: - kopii korekty deklaracji na podatek od nieruchomości za 2011 rok podatnika A S.A., - zaktualizowanej korekty wniosku o zwrot utraconych dochodów za rok 2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, uwzględniającej łączną powierzchnię sztucznego zbiornika wodnego retencyjnego "[...]", - wypisów z ewidencji gruntów i budynków, odzwierciedlających powierzchnię zbiornika po korekcie wniosku o zwrot utraconych dochodów za rok 2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne z dnia 31 marca 2017 r. Wobec powyższego organ zwracał się o informację do A S.A. oraz P spółka z o.o. Natomiast pismem z 17 sierpnia 2021 r. ponownie wezwał Gminę do usunięcia błędów i braków wniosku, które to wezwanie Gmina C częściowo wykonała przedkładając poprawiony wniosek stanowiący korektę oraz informację, czy decyzja Wójta Gminy C. z dnia 23 marca 2016 r. określająca dla A S.A. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2011 r. jest decyzją ostateczną. Nie wykonała jednak wezwania w pozostałym zakresie. Kolejnym pismem z 2 września 2021 r. Fundusz wezwał zatem Gminę o przedłożenie kopii deklaracji na podatek od nieruchomości za 2011 rok podatnika A S.A. (w urzędowo poświadczonym odpisie). Ponownie zwrócił się też o przekazanie wykazu działek ewidencyjnych składających się na powierzchnię sztucznego zbiornika wodnego "[...]" wymienionego w korekcie wniosku o zwrot utraconych dochodów za rok 2011, zwolnionego z podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Ponieważ Gmina C. kolejny raz, jedynie częściowo wykonała wezwanie, gdyż nie przedstawiła wykazu działek ewidencyjnych składających się na powierzchnię sztucznego zbiornika wodnego "[...]", pismem nr [...]z dnia 24 września 2021 r., organ wezwał Gminę aby w terminie 7 dni przedłożyła decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2005 r. nr [...] wraz z załącznikami. Jednocześnie zwrócił się o wyjaśnienie, na jakiej podstawie w decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia 23 marca 2021 r. określono powierzchnię sztucznego zbiornika wodnego, jeśli Gmina nie dysponuje wykazem działek ewidencyjnych składających się na powierzchnię tego zbiornika. Kolejny raz Gmina C. nie zastosowała się do wezwania, gdyż nie przedłożyła decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 28.10.2005 r. nr [...] wraz z załącznikami. Wobec powyższego korekta wniosku z dnia 31 marca 2017 r. o zwrot utraconych dochodów za rok 2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, została pozostawiona bez rozpatrzenia (vide: pismo nr FK.026.02.2012. AM.7353 z dnia 2 listopada 2021 r.). W tym stanie sprawy Gmina C. wniosła do Wojewody Śląskiego ponaglenie na bezczynność Funduszu, który postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. stwierdził, że Zarząd Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązał Fundusz do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy, który to termin upływał 14 grudnia 2021 r. co oznacza, że zawarte w skardze zarzuty Gminy są bezzasadne. Fundusz podejmował bowiem działania w celu rozstrzygnięcia sprawy, aktywnie prowadził korespondencję z wnioskodawcą oraz z innymi podmiotami oraz gromadził materiał dowodowy w sprawie, która z uwagi na stopień skomplikowania nie mogła być załatwiona w terminie. Jednakże o każdym przypadku przesunięcia terminu informował stronę. W tej sytuacji zarzucanie mu bezczynności jest niezasadne. Dlatego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Pismem z 2 listopada 2021 r. organ poinformował Gminę, że jej wniosek z 31 marca 2017 r. pozostawia bez rozpoznania. Powołał się przy tym na przepis art. 64 § 2 k.p.a. W ten sposób organ zadeklarował swą bezczynność w sprawie. Do tego sprowadza się stwierdzenie organu, że nie będzie dalej rozpoznawał wniosku Gminy z 2017 r., nad którym procedował wytrwale przez 4 lata. Na zajęcie takiego stanowiska w sprawie jest jednak zdecydowanie za późno. Zbyt daleko sprawa zabrnęła, by w tej chwili pozostawić wniosek Gminy bez rozpoznania. W sprawie zapadły już dwa wyroki WSA w Gliwicach. Pierwszy z nich z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 992/18, dotyczy merytorycznej decyzji o odmowie zwrotu Gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości. W drugim przypadku, wyrok z 27 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 599/21, Sąd rozstrzygał sprzeciw Gminy od decyzji Wojewody Śląskiego uchylającej decyzję merytoryczną organu pierwszej instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z obydwu tych wyroków wynika, że Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów. Zaleceniem tym organ był i jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a. i już z tej przyczyny nie było możliwe pozostawienie wniosku Gminy bez rozpoznania. Ponadto, przepis art. 64 k.p.a. dotyczy braków formalnych podania, które ocenia się na etapie jego wnoszenia do organu, a nie po czterech latach procedowania, po wydaniu decyzji merytorycznych, po zapadnięciu wyroków sądu administracyjnego. Co więcej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten dotyczy braków podania o charakterze formalnym, będących skutkiem nie spełnienia wymagań ustalonych w przepisach prawa. Chcąc skorzystać z tego przepisu, organ powinien wskazać jakie wymogi formalne wynikają z przepisów prawa, na czym polega ich spełnienie i dlaczego strona ich nie spełniła. Brak takich wywodów organu w piśmie skierowanych do Gminy z informacją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Należy też rozróżnić wymogi formalne podania od przesłanek merytorycznych uwzględnienia zawartego w nim żądania. Niewykazanie zasadności żądania zawartego we wniosku skutkuje odmową przyznania uprawnienia, a nieusunięcie braków podania – pozostawieniem go bez rozpoznania. Na pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zostały przewidziane w k.p.a. środki zaskarżenia. Strona, która nie zgadza się z takim stanowiskiem organu może jednak wnieść skargę na jego bezczynność. Wniesiona przez Gminę skarga jest uzasadniona, dlatego Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, poczynając od momentu podjęcia stanowiska o pozostawieniu wniosku Gminy bez rozpoznania. Bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez co należy rozumieć szczególnie ciężkie i nacechowane złą intencją naruszenie prawa. W tej sprawie mamy do czynienia raczej z bezsilnością organu, w czym strona ma swój udział przez nierealizowanie kierowanych do niej wezwań, co miało wpływ na przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa i odmowe przyznania stronie kwoty wynikającej z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy zostało orzeczone przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach postępowania na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.