III SAB/Gl 355/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wojewoda Śląskie dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. S. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest bezczynność w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskodawca pismem z 8 października 2021 r. skierowanym na adres mailowy Wojewody Śląskiego wniósł o przesłanie na adres jego poczty elektronicznej: [...] skanów wniosku, załączników do tego wniosku oraz wszystkich pism skierowanych do właściwych organów w sprawie przyznania Złotego Krzyża Zasługi W. M. B. (B.), ur. [...] r. w S., pełniącemu funkcję wiceprezydenta miasta K. 2. Pismem z dnia 19 października 2021 r. wysłanym na adres mailowy Wnioskodawcy, poinformowano go, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."). 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2021 r. i udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny w kwocie 2.000 złotych; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji RP i właściwych przepisów u.d.i.p. Zdaniem Skarżącego żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w zakresie określonym w art. 61 Konstytucji RP oraz we właściwych przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności w art. 2, 3, 4, 6, 10, 13 i 14 tej ustawy, ponieważ adresat wniosku jest organem władzy publicznej, a jego przedmiotem jest sprawa dotycząca przyznania odznaczenia funkcjonariuszowi publicznemu (wiceprezydentowi miasta K.) oraz zgromadzona w związku z tym i wytworzona na potrzeby tej sprawy dokumentacja. Skarżący podał, że do dnia sporządzenia skargi, tj. od ponad 2 lat i pięciu miesięcy organ nie udostępnił wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych i pozostaje w bezczynności, co rażąco narusza m.in. art. 13 u.d.i.p. 4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko, argumentował, że dane o jakie wnioskował Skarżący zgodnie z odpowiedzią Wojewody Śląskiego z dnia 19 października 2021 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Wojewody informacje żądane przez Skarżącego nie są szczególnie ważne ze strony interesu publicznego, a stanowią wrażliwe dane osobowe W. B., w tym dane z Krajowego Rejestru Karnego, które zgodnie z art. 1 ust. 3 u.d.i.p. nie są przekazywane do centralnego repozytorium oraz jej udostępniania w tym repozytorium nie stosuje się. Wojewoda argumentował, że dane znajdujące się we wniosku nie ograniczają się jedynie do działalności publicznej W. B., pełniącego wówczas funkcję wiceprezydenta Miasta K., ale dotyczą również jego działalności w sferze prywatnej i zawierają informacje dotyczące członków jego rodziny. Wskazał, że organ dysponujący tak szczegółowymi informacjami jest dodatkowo zobowiązany do ochrony danych osoby, której wniosek dotyczy, ponieważ dane te mogą być przetwarzane bez jego wiedzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku oraz wszystkich pism skierowanych do właściwych organów w sprawie przyznania Złotego Krzyża Zasługi W. M. B. (B.), pełniącemu na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej funkcję wiceprezydenta miasta K. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24). Za prawidłowe należy uznać stanowisko Skarżącego, że Wojewoda, jako organ władzy publicznej ma obowiązek udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a wnioski o nadanie odznaczeń stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Wniosek o przyznania Złotego Krzyża Zasługi składany jest na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (t.j. Dz. U. 2020, poz. 138) Prezydent nadaje odznaczenia z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów (...). W myśl art. 16 ust. 1 o orderach i oznaczeniach ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Wniosek o nadanie orderu lub odznaczenia powinien zawierać informację o karalności osoby, której dotyczy (art. 31a ustawy o orderach i odznaczeniach). Z ww. przepisów wynika, że z wnioskiem o przyznanie Złotego Krzyża Zasługi występują organy publiczne, w tym wojewoda. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył, co nie jest sporne, osoby pełniącej funkcję wiceprezydenta miasta Katowice, a więc osoby publicznej. Odznaczenia państwowe finansowane są ze środków publicznych. Uznać zatem należy, że wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1019/13 i VIII SA/Wa 1018/13, że trudno uznać za podlegające ochronie informacje związane z nadawaniem wyróżnień w imieniu organu władzy publicznej. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że organ może w sposób tajny bez żadnej kontroli dokonywać określonych czynności. Sfera podejmowania decyzji o nadaniu odznaczenia nie może podlegać prywatności. W sprawie wniosek o nadanie odznaczenia dotyczył osoby publicznej, co do której ochrona prywatności jest ograniczona. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie wskazane w ust. 1 tego artykułu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W razie wystąpienia danych podlegających ochronie wniosek o przyznanie odznaczenia powinien być udostępniony, a jedynie niektóre jego fragmenty zanonimizowane (chronione powinny być dane wrażliwe funkcjonariuszy publicznych, jak np. miejsce zamieszkania, numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się we wniosku, czy dane osobowe osób trzecich, np. rodziny funkcjonariusza). W związku z powyższym, obowiązkiem Wojewody było udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro na dzień wniesienia skargi Wojewoda tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego, co uzasadnia treść punktu 1 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Wojewoda zareagował na wniosek Skarżącego, jednak błędnie uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Postawy Wojewody nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej, stąd żądanie Skarżącego w tym zakresie nie zostało uwzględnione (pkt 4 sentencji). Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek Skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.