III SAB/Gl 36/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A w J. na bezczynność A w C. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwiania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt, 3. w pozostałej części oddala skargę, 4. zasądza od A w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A (dalej: wnioskodawca, strona, Stowarzyszenie) złożyło skargę na bezczynność B w C. (dalej: organ, Szkoła) w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu protokołu z ostatniego lub przedostatniego posiedzenia Rady Pedagogicznej, informacji nt. daty uchwalenia obowiązującego statutu szkoły i liczby uczniów szkoły, przesłanego drogą elektroniczną (e-mail) na adres elektroniczny strony. W skardze Stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie, wniosło o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że jest ona bezzasadna. Zdaniem organu nie wykazano, że osoba podpisująca wniosek jest uprawniona do działania w imieniu podmiotu, który reprezentuje. Braku tego strona nie uzupełniła, mimo wezwania. Biorąc zaś pod uwagę zakres informacji wskazanych we wniosku, brak było podstaw do dalszej korespondencji z osobą, która nie chce przestrzegać formy przewidzianej w korespondencji urzędowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] r. Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). Oznacza to, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ (podmiot) zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Nie jest spornym w sprawie, że B w C. jest szkołą publiczną, którego organem prowadzącym jest Stowarzyszenie. Zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż dysponuje majątkiem publicznym przy realizacji zadań o charakterze publicznym. Żądane przez stronę skarżącą informacje mają też charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona skarżąca zażądała udostępnienia protokołu z ostatniego posiedzenia rady pedagogicznej, lub przedostatniego, jeśli protokół z ostatniego posiedzenia nie został jeszcze zatwierdzony. Wskazała, że format pliku nie ma znaczenia, zaś ewentualne informacje niepodlegające udostępnieniu winny być zanonimizowane w dowolny sposób. Zażądała, aby wnioskowane informacje przesłać na adres mailowy podany we wniosku. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych szkoły publicznej są danymi publicznymi, które podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11, LEX 965825, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2011 r. sygn. akt. I OSK 2291/11, LEX 1122884). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela to stanowisko, stwierdzając, że protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych zaliczyć należy do dokumentów urzędowych. W konsekwencji protokoły powyższe winny być udostępnione na żądanie, chyba że istnieją podstawy z art. 5 u.d.p., a więc, gdy dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych oraz o ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych. Co istotne, w przypadku stwierdzenia niemożności udostępnienia uchwał rad pedagogicznych dyrektor szkoły, jako organ właściwy do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien wydać decyzję odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Obowiązany jest wówczas ustalić, jakie informacje podlegają ochronie i co do nich wydać decyzję odmowną. Decyzja taka powinna być szczegółowo uzasadniona. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek z [...] r. pismem z [...] r. organ poinformował skarżącego, że udostępnienie protokołów rady pedagogicznej narusza art. 5 u.d.i.p. Zaś odpowiadając na ponaglenie skarżącego z [...] r., organ pismem z [...] r., wezwał skarżącego do przesłania listem poleconym wniosku podpisanego zgodnie z zasadami reprezentacji Stowarzyszenia, wraz z dokumentami wskazującymi na umocowanie do reprezentowania Stowarzyszenia zgodnie z dokumentami rejestrowymi. Takie żądanie organu nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się w przedmiocie wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 468/17 (publ.: CBOSA), że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje bowiem jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, co z jednej strony nakazuje podmiotowi, do którego kierowane jest żądanie, rozpoznanie wniosku zgodnie z jego treścią, z drugiej zaś zakazuje żądania jego doprecyzowywania. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy." Te minimalne wymogi wniosku skarżącego z [...] r. zostały spełnione. W tej sytuacji organ powinien rozstrzygnąć wniosek zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., poprzez udostępnienie tej informacji, bądź zgodnie z art. 17 ust. 1 odmówić udostępnienia informacji publicznej. Brak rozstrzygnięcia wniosku wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Stąd też Sąd przyjął, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a naruszenie to jest oczywiste. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu miała charakter rażący, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych. W pozostałej części Sąd oddalił skargę, uznając, że zasądzenie grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. jest zbyt uciążliwe dla organu. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd uznał, że skarżący nie poniósł szkody na skutek nieudzielenia informacji publicznej żądanej wnioskiem z [...] r. W ocenie Sądu nie ma też potrzeby dyscyplinowania grzywną organu dla załatwienia wniosku, gdyż jego bezczynność wynika z nieznajomości prawnych wymogów postępowania. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od podmiotu zobowiązanego orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.