III SAB/Gl 368/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. J. J. (dalej: skarżąca), wnioskiem z 19 maja 2022r. zwróciła się do Wójta Gminy J. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. pełnej dokumentacji dotyczącej powstania i przekazania oraz przyjęcia wodociągu wraz z przyłączami wodociągowymi zlokalizowanych we wsi P. gmina J. (przy ulicy [...] w P. [...] –[...] J. Gmina J. ), a w tym: a/ zawarte umowy, a dotyczące sprawy jak wyżej, ze Społecznym Komitetem Budowy Wodociągu w P.; b/ dokumenty potwierdzające uiszczenie opłaty za budowę przedmiotowego wodociągu; c/ protokoły zdawczo - odbiorcze; d/ dokumentację powykonawczą 2. Uchwały Rady Gminy J. przekazującej wodociąg (sieć wodociągową wraz z Przyłączami wodociągowymi) dla ulicy [...] w P., na rzecz Z. Sp.z o.o. w J. (od lipca 2011 r.). Organ, otrzymał ów wniosek 23 maja 2022 r., po czym powołując art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 6 czerwca poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku do 20 czerwca 2022 r., wyjaśniając przy tym przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku w ustawowym terminie. Następnie, pismem z 17 czerwca 2022 r. przesłał skarżącej wnioskowane dokumenty, które posiada, odnalezione w archiwum zakładowym, a w szczególności umowę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę z 1 lipca 2005 r. oraz porozumienie w sprawie zakończenia dzierżawy sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą z 10 stycznia 2008 r. Pismem z 15 lipca 2022 r. wnioskodawczyni, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się: 1. zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku, aktualnie tylko w zakresie informacji publicznej wyszczególnionej w pkt 1 tego wniosku, 2. uwzględnienie, że rezygnacja z informacji zawartej w pkt 2 wniosku wynika z faktu, że Rada Gminy J. takiej uchwały nie podjęła, o czym organ jej nie poinformował. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wskazał, że dopiero w treści skargi, wynika, że skarżąca wnosiła o dokumenty z lat 1982 - 1984, czego nie zawierał wniosek, który zawierał szeroki zakres żądanych informacji w postaci dokumentów dotyczących budowy i użytkowania wodociągu w ciągu ulicy [...] w P. Organ w wyniku poszukiwania dokumentacji w tej sprawie odnalazł wyłącznie umowę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawartą dnia 1 lipca 2005 r. i porozumienie w sprawie zakończenia dzierżawy sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zawarte w dniu 10 stycznia 2008 r. w J. W związku z powyższym w dniu 20 czerwca 2022 r. wysłał skarżącej odpowiedź, do której załączone zostały ww. dokumenty, które odnalazł w dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy J.. Organ wskazał, że skoro w zasobach posiadanych przez Urząd nie ma wnioskowanych dokumentów, tym samym nie mógł ich udostępnić, o czym w terminie poinformował skarżącą. Ponadto organ wyjaśnił, że wodociąg w ciągu obecnej ulicy [...] w P. budowany był w latach 80 XX wieku, wówczas nie istniała jeszcze samorządowa Gmina J., na czele której stałby jednoosobowy organ wykonawczy, którym współcześnie jest wójt gminy. Zadaniem zaś polegającym na dostarczaniu i zaopatrywaniu w wodę mieszkańców w tamtym czasie na terenie gminy J. zajmowało się W. w C., którego Gmina J. nie jest sukcesorem prawnym. Następnie, po utworzeniu w 1990 r. samorządowej Gminy J. ww. zadanie przejęte było przez prywatne przedsiębiorstwa w ramach ajencji. 1 czerwca 2006 r. powołany został samorządowy zakład budżetowy - Z. w J., który stopniowo przejmował zadania związane wpierw z kanalizacją, później z dostarczaniem wody do mieszkańców. Po zakończeniu procesu przejmowania infrastruktury od ajenta – Z., od sierpnia 2009 r. wodociągi były użytkowane przez Z. w J., działający wówczas w formie samorządowego zakładu budżetowego. W 2011 r. Wójt Gminy J. podjął decyzję o przekształceniu Z. w J. w spółkę prawa handlowego. Nowy podmiot wszedł w prawa i obowiązki samorządowego zakładu budżetowego, ale z racji innej formy działalności, pojawiła się konieczność uregulowania kwestii korzystania z urządzeń gminy. W dniu 12 lipca 2011 r. zawarta została umowa użyczenia ujęć wody, przepompowni wody i ścieków oraz sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej. Umowa ta obowiązuje do dzisiaj. Wyjaśnił, że Gmina J., ani jej organ wykonawczy - Wójt Gminy J., nie są obowiązani prawem, ani też sukcesją praw do posiadania dokumentacji wykonawczej z budowy wodociągu w latach ’80 XX wieku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że niniejsze postępowanie zainicjował wniosek skarżącej z 19 maja 2022 r. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacje dotyczące funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym są informacjami publicznymi. Wniosek skarżącej obejmował żądanie udostępnienia bardzo obszernej i bliżej nie skonkretyzowanej dokumentacji dotyczącej powstania i przekazania inwestycji wodociągowej w P., Gmina J.. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom tej ustawy. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. I OSK 1975/18, dostępne w bazie CBOISA). Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W kontrolowanej sprawie, organ, wbrew postawionym zarzutom, podjął w ustawowym terminie, przewidziane przepisami u.d.i.p działania w celu jego załatwienia. Nie można jednak przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogokolwiek do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów, a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie posiada. Dopiero w skardze, skarżąca sprecyzowała, że żądała informacji z okresu 1982-1984 r., które dla niej jako spadkobiercy po zmarłych rodzicach są bardzo ważne i niezbędne. Organ w przedmiotowej sprawie, udzielił skarżącej w dodatkowo wyznaczonym terminie odpowiedzi, przesyłając odszukane w archiwum dokumenty. Brak jest jakichkolwiek podstaw do zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnej z nieokreślonymi bliżej oczekiwaniami skarżącej. Niezadowolenie z udzielonej odpowiedzi nie powoduje zasadności zarzutów i wniosków. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, co do zasady, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skoro, pismem z 17 czerwca 2022 r., organ udostępnił stronie skarżącej wszystkie odszukane i posiadane dokumenty dotyczące kanalizacji, bezzasadne stało się zobowiązywanie organu do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania aktu lub dokonania czynności byłoby niecelowe. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie bezczynności organu, w dodatku z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Organ zareagował na wniosek skarżącego niezwłocznie. Należy podkreślić, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy, zakreślający termin do udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, nie późniejszy jednak niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powołany przepis ustanawia zatem zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. W kontrolowanej sprawie, organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem z zachowaniem dodatkowego terminu, odpowiedział na wniosek skarżącej z 19 maja 2022 r. w możliwym do udzielenia odpowiedzi zakresie. Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.