III SAB/Gl 381/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne, 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset), 4. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. (dalej też: MZDiM, Organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 28 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.). W konsekwencji zawnioskował o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez MZDiM z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że 28 września 2022 r. wystąpił do MZDiM o udzielenie informacji publicznej w zakresie przekazania wszelkiej korespondencji i dokumentacji związanej z wnioskiem o zmianę wynagrodzenia złożonym przez wykonawcę Zakład Usług Drogowych i Komunalnych D do umowy [...], zawartej 1 października 2022 r. W dniu 28 października 2022 r. Organ wydał decyzję odmowną co do udostępnienia wnioskowanej informacji; od niej został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 18 listopada 2022 r. Organ utrzymał w mocy decyzję z 28 października 2022 r. uznając argumenty podane przez Skarżącego za niezasadne. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/GI 56/23 uchylił decyzje obu instancji. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Organ wydał decyzję 7 sierpnia 2023 r., którą ponownie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 12 września 2023 r. Na w/w decyzję ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Skarżący. Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/GI 966/23, Sąd uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wskazano, że Organ naruszył przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie stosując się do wskazań zawartych w wyroku z 28 marca 2023 r. Podkreślono, że odmawiając Skarżącemu po raz kolejny udzielenia informacji publicznej Organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Nadto z wyroku Sądu wynika, że Organ zaniechał uzupełnienia akt administracyjnych o wskazane w wyroku WSA z 28 marca 2023 r. dokumenty, które pozwalałyby zweryfikować trafność stanowiska reprezentowanego dotychczas przez Organ. Ponadto podkreślono, że w aktach administracyjnych nie ma pisma, które Organ skierował do M. K., ani również odpowiedzi jaką miał udzielić. Zdaniem Sądu Organ nie wypełnił obowiązków wskazanych w wyroku WSA z 28 marca 2023 r. ponieważ Organ w dalszym ciągu nie przedstawił Sądowi kluczowej dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Skarżącego materiałów, a twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Ponadto stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono w dalszym ciągu standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Sąd podkreślił ponadto, że z przedłożonych akt administracyjnych w ogóle nie wynika, aby Organ podejmował jakiekolwiek czynności po ich zwrocie wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA. Skarżący zaakcentował, że w uzasadnieniu tych rozważań Sąd wskazał, że stwierdzone uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa po raz kolejny nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona. Sąd Administracyjny dwukrotnie już wskazał, że nie jest w stanie rozpoznać skargi na decyzję organu z uwagi na błędnie sporządzone uzasadnienie decyzji oraz braki w dokumentacji postępowania administracyjnego. Sposób w jaki Organ prowadzi postępowanie doprowadził do sytuacji, w której po półtorej roku od wydania pierwszej decyzji, sprawa jest ponownie przekazana do ponownego rozpoznania. Z uwagi na postępowanie Organu, Skarżący nie jest w stanie uzyskać wyroku, w którym Sąd merytorycznie odniesie się do podnoszonych przez niego zarzutów. W odpowiedzi na skargę MZDiM przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że 28 września 2022 r. wpłynął wniosek Skarżącego o odtajnienie i przekazanie wszelkiej korespondencji i dokumentacji związanej z wnioskiem o zmianę wynagrodzenia złożonym przez Wykonawcę Zakład Usług Drogowych i Komunalnych D do umowy nr [...] zawartej przez dysponenta informacji w dniu 1 października 2021 r. z Zakładem Usług Drogowych i Komunalnych D dotyczącej letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego oraz konserwacji zieleni w pasie drogowym na terenie miasta B. do 30 kwietnia 2025 r. - zadanie nr 4. W treści wniosku wskazano, że jego przedmiotem jest odtajnienie i przekazanie wszelkiej korespondencji i dokumentacji związanej z wnioskiem o zmianę wynagrodzenia złożonym przez Wykonawcę Zakład Usług Drogowych i Komunalnych D do umowy nr [...]. W wyniku analizy stwierdzono, że będący drugą stroną umowy przedsiębiorca w odpowiedzi na zapytanie adresata wniosku w dniu 10 sierpnia 2022 r. zastrzegł, że informacje zawarte w złożonym 15 czerwca 2022 r. wniosku o zmianę wynagrodzenia dla umowy nr [...] wraz z załącznikami oraz informacje zawarte w późniejszej korespondencji uzupełniającej wniosek stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233). Stosowne zastrzeżenie zostało skierowane do Organu w formie elektronicznej w dniu 10 sierpnia 2022 r. Zatem po przeanalizowaniu sprawy MZDiM wydał w obu instancjach decyzje odmowne co do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Po ich uchyleniu przez WSA w Gliwicach wskutek rozpatrzenia skargi Skarżącego, w toku ponownego rozpoznania sprawy Organ zwrócił się do Zakładu Usług Drogowych i Komunalnych D z wezwaniem do wskazania, czy informacje zawarte w złożonym 15 czerwca 2022 r. wniosku o zmianę wynagrodzenia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a jeśli tak, to w jakim zakresie ujawnienie tych informacji zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy oraz na jakiej podstawie informacje te zostały zakwalifikowane jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi z 28 lipca 2023 r. M. K. podtrzymał wcześniejsze stanowisko i wskazał, że informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i wolą D jest nieudostępnienie informacji objętych przedmiotowym zastrzeżeniem jakimkolwiek podmiotom trzecim, w tym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Organ ponownie wydał decyzje odmowne w obu instancjach, które – wobec ich zaskarżenia przez Skarżącego - Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 lutego 2024 r., o sygn. akt. III SA/GI 966/23 zostały uchylone. Odnosząc się do skargi z 22 marca 2024 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania Organ powołał się na stanowisko M. K. oraz wyjaśnił, że w swoich decyzjach wskazał podstawy merytoryczne i formalnoprawne odmowy udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych informacji w oparciu o przeprowadzone uzupełniające postępowanie. Nadto akta sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod sygn. akt III SA/GI 966/23 nie zostały dotychczas zwrócone do Organu, w związku z tym nie rozpoczął bieg termin do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut prowadzenia przez Organ postępowania w sposób przewlekły w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, że tut. Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 56/23 w dniu 28 marca 2023 r. uchylił pierwotne decyzje MZDiM odmawiające udostępnienia wnioskowanych informacji. Stwierdził w motywach uzasadnienia, że wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia. Sąd w tej kwestii podzielił pogląd co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony w wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, że tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Dalej tut. Sąd zauważył, że skoro więc Organ postawił tezę, iż informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy umowy, to powinien wykazać, nie tylko iż wykonawca zastrzegł poufność tych spornych danych. Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Natomiast w toku ponownego rozpatrywania wniosku Skarżącego Organ oparł się znowu wyłącznie na stanowisku M. K., które nie wniosło do sprawy żadnych nowych okoliczności, bowiem w/w podtrzymał swój uprzedni sprzeciw oraz zwrócił się o nieudostępnianie informacji objętych tym zastrzeżeniem jakimkolwiek podmiotom trzecim. W konsekwencji tut. Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 966/23 w dniu 7 lutego 2024 r. uchylił ponownie decyzje MZDiM odmawiające udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu zaakcentowano, że: "WSA w Gliwicach w swoim wyroku z 28 marca 2023 r., III SA/Gl 56/23 zobowiązał organ aby ponownie rozpoznając sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Wskazano również, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający Sądowi kontrolę legalności jego działania. W związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę WSA w Gliwicach uznał, że organ administracji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku z 28 marca 2023 r. Odmawiając skarżącemu po raz kolejny udzielenia informacji publicznej organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ skupił się na zagadnieniach związanych z wykładnią "tajemnicy przedsiębiorcy", jak również powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych związanych z tym pojęciem. Zaniechał jednak uzupełnienia akt administracyjnych o wskazane w wyroku WSA w Gliwicach z 28 marca 2023 r., III SA/Gl 56/23 dokumenty, które pozwalałyby zweryfikować trafność stanowiska prezentowanego dotychczas przez organ. Co więcej, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że prowadził postępowanie wyjaśniające i zobowiązał wykonawcę Zakład Usług Drogowych i Komunalnych D do złożenia dodatkowego oświadczenia w przedmiocie ewentualnego udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednak w aktach administracyjnych nie ma ani pisma, które organ skierował do wykonawcy, ani również odpowiedzi jaką ten miał udzielić. Powyższe stanowi o niewypełnieniu obowiązków wskazanych w wyroku WSA w Gliwicach z 28 marca 2023 r., III SA/Gl 56/23. Organ w dalszym ciągu nie przedstawił Sądowi kluczowej dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego materiałów. Natomiast twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono w dalszym ciągu standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 k.p.a. W wyroku WSA w Gliwicach z 28 marca 2023 r., III SA/Gl 56/23 organ został zobowiązany do przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych w ogóle nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności po ich zwrocie wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach 28 marca 2023 r., III SA/Gl 56/23. Dodatkowo należy podnieść, że w jego uzasadnieniu zawarto już ocenę prawną co do wykładni tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), oraz wskazano na potrzebę jego połączenia z materiałem źródłowym, co dopiero umożliwi Sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej." W konstatacji Sąd podkreślił, że stwierdzone uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona. Rozstrzygając zatem zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie przez MZDiM postępowania przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Zaakcentować należy, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, tym bardziej że regulacje u.d.i.p. mają charakter szczególny i przewidują terminy krótsze niż z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględnienia wymaga także, a może przede wszystkim, zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 13 u.d.i.p., określającej terminy załatwiania spraw, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zważyć należy, że MZDiM dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta przejawia się w niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Uchybienia w procedowaniu jednoznacznie skonkretyzował tut. Sąd w ostatnim cytowanym wyroku, zatem nie ma sensu przytaczać ich ponownie. Powyższe zaś przesądza także o tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji oczywistej zwłoki w załatwieniu sprawy, niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dodać wypadnie, że w niniejszej sprawie nie chodzi li tylko o zestawienie terminów podejmowanych czynności lecz także o fakt, że Organ rozpoznając sprawę ponownie po pierwotnym wyroku tut. Sądu i jednoznacznych wskazaniach co do dalszego procedowania, dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły po raz kolejny, pomijając związanie wyrokiem i zawartymi w nim stwierdzeniami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Konsekwencją powyższego stało się również zasądzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał za zasadne przyznanie jej w kwocie 500,00 zł. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.