III SAB/Gl 397/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi G Sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 kwietnia 2024 r. skarżąca G Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi K. A. (dalej: cudzoziemiec; strona) zezwolenia na pracę zarzucając organowi naruszenie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), a także art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W skardze wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy; 2. przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 5. dokonywanie doręczeń elektronicznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 25 stycznia 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie wskazanemu cudzoziemcowi zezwolenia na pracę. Od tego dnia organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, nie poinformował także o przyczynach zwłoki, co uzasadnia stwierdzenie jego bezczynności. Ponieważ przyczyny zwłoki leżą wyłącznie po stronie organu, zasadne jest stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażący. Podnoszone od 2014 r. trudności kadrowe nie są bowiem przyczynami niezależnymi od organu. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej jest zadośćuczynieniem dla strony oczekującej załatwienia jej sprawy. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników, którzy nie są w stanie terminowo podjąć wszystkich czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Wnioski rozpoznawane są w kolejności wpływu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego (odpowiedź na skargę) organ poinformował, że 18 kwietnia 2024 r. strona otrzymała wnioskowane zezwolenie na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie stwierdzić należy, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. w brzmieniu z dnia wniesienia skargi: Dz. U. 2023r., poz. 735). Z godnie z jego treścią, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę procesową działania organu administracji w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zatem z powołanych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana - do dwóch miesięcy. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie wskazać należy, że organ nie podnosił ani nie wykazał, że sprawa strony należy do skomplikowanych, zatem znajduje tu zastosowanie termin podstawowy na jej rozpoznanie, określony w K.p.a. na czas nie dłuższy niż miesiąc. W niniejszej sprawie czas ten został przekroczony, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego wniosek został złożony 25 stycznia 2024 r., a skarga wpłynęła 16 kwietnia 2024 r. Nadto po wpływie wniosku organ nie podjął żadnych czynności procesowych, dokonał tego dopiero po wniesieniu skargi. Tym samym organ naruszył termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy, przez co doszło do bezczynności. Ową bezczynność mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i ich dalszy wzrost w 2024 r.; wskazuje także na problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do treści art. 35 § 5 k.p.a. - zdaniem Sądu - nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie okoliczności niezależnych od organu. Problemy kadrowe zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, jej organizacji i obsady kadrowej adekwatnej do zakresu obowiązków, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. To instytucja publiczna winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji co prawda naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak nie miało charakteru rażącego, jeśli zważyć, że na dzień wniesienia skargi opóźnienie w załatwieniu sprawy było stosunkowo niewielkie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ocenił, że bezczynność organu administracji nie miała charakteru rażącego, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. Ponieważ w toku postępowania organ poinformował o wydaniu decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pracę, zbędne stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania go do załatwienia sprawy skoro została ona już załatwiona, zatem w pkt. 2 wyroku umorzył postępowanie w tej części. W pkt. 3 wyroku Sąd oddalił żądanie zasądzenia sumy pieniężnej i grzywny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub racjonalnie nieuzasadnionego braku działań w sprawie. W ocenie Sądu taki przypadek nie zachodzi w stosunku do skarżącej, skoro organ – jakkolwiek z opóźnieniem - sprawę już załatwił. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, gdyż skarżąca nie wykazała poniesienia szkody przez fakt oczekiwania na załatwienie wniosku. Na zasądzone koszty - zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł.