III SAB/Gl 413/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nieprzekazania dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji o usunięcie odpadów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Miasto G. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na nieprzekazaniu stronie skarżącej dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...], której przedmiotem jest niezwłoczne usunięcie odpadów. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (obecnie: tj. Dz.U. z 2021r. poz. 1672 – dalej zwanej ustawą o dochodach) poprzez nieprzekazanie dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.). Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak właściwości w tej sprawie sądu administracyjnego, wskazując, że rozstrzygnięcie spornego w sprawie zagadnienia winna mieć miejsce na drodze postępowania cywilnego z uwagi na regulację art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył: Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wymiar sprawiedliwości, w świetle art. 177 Konstytucji RP sprawują sądy powszechne, za wyjątkiem spraw przekazanych do rozpoznania innym sądom. Takimi sądami w świetle art. 184 Konstytucji są Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, które sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę wykonywania administracji publicznej, w tym także kontrolę uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, tj. bezczynność w przekazaniu dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej wskazać należy na wstępie, że podstawę realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego stanowi art. 166 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Z kolei jak wynika z art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3). Zgodnie z art. 49 ust. 4 tej ustawy ww. dotacje celowe są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (art. 49 ust. 5). Natomiast w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6). Niezbędne jest zatem wyjaśnienie przed jakim sądem, powszechnym czy administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić należnego świadczenia i czym świadczeniem jest sama dotacja, jej wysokość, czy też szkoda wynikła z nieprzekazania dotacji we właściwej wysokości lub we właściwym terminie. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 wskazać wymaga, że "pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu "spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia "sprawy cywilnej". Praktyka stosowania art. 1 kpc, jak wskazują powołane przykłady, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy chodzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego". Niewątpliwie pojęcie "sprawy" należy odnosić do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi. Obejmuje ono spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu. Chodzi bowiem o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Skutki niewykonania zobowiązania regulowane są, co do zasady przez art. 471 i następne Kodeksu cywilnego. Przy tym ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r. (W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). wyraźnie podkreślił konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym". Nadto, jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 12 marca 2004 r. sygn. akt II CK 64/03 użycie w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zadanie zlecone" stanowi - zakładając konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminami o konotacji prawnej - wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie zlecenia. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie zlecenia w rozumieniu art. 734 i nast. k.c. Oznacza to, że - w braku odmiennej umowy - zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 k.c.). Mając na uwadze treść art. 177 Konstytucji w powiązaniu z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach Sąd stwierdził zatem, że skoro w tym ostatnim przepisie mowa jest o postępowaniu sądowym bez wyraźnego jednoznacznego odesłania do postępowania przed sądem administracyjnym, a jednocześnie z przedstawionych wyżej rozważań wynika cywilnoprawny charakter świadczenia należnego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu przekazania dotacji celowej w nieprawidłowej wysokości lub z opóźnieniem, skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Uwzględniając przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił w oparciu o treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.