III SAB/Gl 42/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. Y. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r., K. Y. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 listopada 2021r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając organowi naruszenie m.in. art. 2, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). W skardze wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo złożenia 10 listopada 2021 r, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy i nie wydał decyzji w sprawie. Skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym, skarżąca złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców w W.. Podniosła, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, co uzasadnia przyznanie skarżącej sumy pieniężnej od organu. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej złożony w formie elektronicznej 10 listopada 2021 r., nie spełniał wymogów, był niepodpisany, niekompletny i w tej formie nie mógł być rozpoznany, z kolei, wniosek złożony w formie papierowej 16 listopada 2021 r. zawierał braki formalne, tj. nie złożono odcisków linii papilarnych i nie dołączono oryginału dokumentu podróży. Z uwagi na konieczność zapewnienia równego traktowania każdego z wnioskodawców wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu. Dodatkowo zaakcentował, że począwszy od 2014 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przypadająca na każdego pracownika stale rośnie i pomimo dołożenia wszelkich starań nie jest możliwe szybsze wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w ustawowym terminie, w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagę, że wprowadzenie najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii znacząco wpłynęło na funkcjonowanie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wprowadzono wówczas ograniczenia polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom i cudzoziemcom. W przypadku cudzoziemców wysyłających wnioski pocztą lub składających je w skrzynkach podawczych, terminy uzupełnienia braków formalnych wniosków (osobiste stawiennictwo w urzędzie czy złożenie odcisków linii papilarnych) są wyznaczane w formie pisemnej zgodnie z kolejnością wpływu wniosku. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużony czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy jest wynikiem stałego napływu dużej ilości wniosków i brakami kadrowymi spowodowanymi absencją chorobową pracowników w sytuacji pandemii. Opóźnienie w wydaniu decyzji nie skutkowało koniecznością opuszczenia kraju przez cudzoziemca, czy też możliwością uznania jego pracy za nielegalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca w formie papierowej tj. od 16 grudnia kwietnia 2021 r., organ administracji nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie. Nie powiadomił również strony o przyczynach opóźnienia i nie wezwał o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Do chwili orzekania przez Sąd nie ma również informacji o załatwieniu sprawy skarżącej, chociaż od dnia złożenia wniosku minęło prawie 5 miesięcy. Takie działanie organu, w ocenie składu orzekającego, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd ma przy tym świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Takiej informacji w aktach sprawy brak. Jednocześnie zdaniem Sądu okoliczności wskazane przez organ, a dotyczące zarówno wzrostu liczby składanych wniosków, braków kadrowych jak stanu pandemii i zawiązanymi z nią trudnościami z funkcjonowaniem urzędu nie usprawiedliwiają stanu bezczynności. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu należało uznać za uzasadniony, a organ zobowiązać do załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę, że wniosek skarżącej złożony w formie papierowej 16 grudnia 2021 r. zawierał braki formalne, zaniechanie organu nie był celowe, a skarżąca już na drugi dzień po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy tj. 17 grudnia 2021 r. złożyła ponaglenie, natomiast skargę wniosła 29 grudnia 2021 r., Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela jednocześnie pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że stwierdzona bezczynność była usprawiedliwiona podanymi przez organ okolicznościami, ponadto wniosek skarżącej był niekompletny. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej jak również wymierzenia organowi administracji grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Podkreślić należy, że zasadność zastosowania tego środka prawnego pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu a jego zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 387/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności zaś funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca nie wykazała żadnej szkody wywołanej działaniem organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł wg norm przepisanych tj zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł. W realiach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł ustawowych podstaw do przyznania pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia w podwójnej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.