II OSK 2197/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Łomianek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 190/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. na bezczynność Burmistrza Łomianek w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 190/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Łomianek do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...]" w P. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów Wisły (znak: [...]); w pkt 2 stwierdził, że Burmistrz Łomianek dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku wskazanego w punkcie 1; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność Burmistrza Łomianek nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 przyznał od Burmistrza Łomianek na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w P. sumę pieniężną w wysokości 300 zł; a w pkt 5 zasądził od Burmistrza Łomianek na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zarząd Mienia m.st. Warszawy wystąpił do Burmistrza Łomianek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu odsłoniętych mulistych i piaszczystych brzegów rzeki Wisły poprzez wycinkę drzew i krzewów na terenie gmin Łomianki i Jabłonna oraz dzielnic Wawer, Mokotów, Praga Północ i Wilanów Miasta st. Warszawy w ramach projektu LIFE+ "Ochrona siedlisk kluczowych gatunków ptaków Doliny Środkowej Wisły w warunkach intensywnej presji aglomeracji warszawskiej". W dniu 7 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Burmistrza o wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu tego podania Stowarzyszenie wskazało w szczególności, że przedmiotowe postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, a celem statutowym Stowarzyszenia jest ochrona środowiska na terenie województwa mazowieckiego. Burmistrz Łomianek pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania (tj. do nadesłania odpisu z KRS oraz statutu) w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Łomianek wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji w/w przedsięwzięcia. Stowarzyszanie uzupełniło braki formalne podania pismem z 18 stycznia 2016 r. Pismo uzupełniającego braki znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16. Na piśmie tym znajduje się prezentata z datą 20 stycznia 2016 r., a nadto dołączona jest do niego koperta z pieczęcią Poczty Polskiej potwierdzającą nadanie pisma w dniu 18 stycznia 2016 r. W aktach administracyjnych dołączonych m. in. do sprawy IV SA/Wa 2226/16 znajduje się pismo Burmistrza z 28 stycznia 2016 r., w którym Burmistrz stwierdza, że pozostawia podanie Stowarzyszenia bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Zdaniem Burmistrza, termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 18 stycznia 2016 r. (wezwanie doręczono 11 stycznia 2016 r., zaś pismo uzupełniające braki "złożono 20.1.2016 r."). W dniu 29 lutego 2016 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na bezczynność Burmistrza Łomianek podnosząc między innymi, że Burmistrz nie udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na pismo Stowarzyszenia z 18 stycznia 2016 r. uzupełniające braki podania. W dniu 7 marca 2016 r. Stowarzyszenie wezwało ponadto Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa (tj. bezczynności w rozpoznaniu podania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu). W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z 15 marca 2016 r. poinformował Stowarzyszenie o pozostawieniu podania bez rozpoznania z uwagi na złożenie pisma uzupełniającego braki w dniu 20 stycznia 2016 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało wspomniane wyżej zażalenie Stowarzyszanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Stowarzyszenie nie uzupełniło w terminie braków formalnych podania. SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2015 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Łomianek w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniosło Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 190/16 na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Łomianek do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia "[...]" w P. o dopuszczenie do udziału na prawach strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że Burmistrz błędnie przyjął, iż Stowarzyszanie nie uzupełniło w terminie braków formalnych podania. Bezsporne jest, że termin ten upływał w dniu 18 stycznia 2016 r. W tym też dniu została nadana przez Stowarzyszenie na Poczcie Polskiej przesyłka zawierająca pismo uzupełniające braki. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W świetle takich ustaleń Burmistrz dopuścił się zarzuconej mu przez Stowarzyszenie bezczynności. W ocenie Sądu wydanie decyzji przez SKO w Warszawie w dniu 28 czerwca 2016 czyni bezprzedmiotowym zobowiązywanie Burmistrza do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu środowiskowym. Postępowanie to zakończyło się bowiem ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez organ II instancji. W takim przypadku nie znajduje zastosowania pogląd wyrażony w sprawie II OSK 1217/12. Dlatego też Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd za uzasadnione uznał żądanie Stowarzyszenia przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w żądanej wysokości 300 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając opisane wyżej uchybienie Burmistrza w ocenie zachowania terminu do uzupełnienia braków podania Sąd stwierdził, że zasądzenie tej sumy jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej i kompensacyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 300 zł nie jest nadmierna. Przypomnieć należy, że maksymalna kwota sumy pieniężnej to połowę kwoty 38 999,78 zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z 11 lutego 2016 r.). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2016 r. wniósł Burmistrz Łomianek zaskarżając wyrok w części, tj. pkt 4 i 5 zaskarżonego wyroku i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie Burmistrz Łomianek zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym uzasadnione było żądanie Stowarzyszenia przyznania na jego rzecz kwoty 300 zł Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie pkt 4 wyroku, w którym Sąd przyznał od Burmistrza Łomianek na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w P. sumę pieniężną w wysokości 300 zł; oraz pkt 5 wyroku w którym Sąd zasądził od Burmistrza Łomianek na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Natomiast w skardze kasacyjnej Burmistrz Łomianek zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten mógłby odnosić się jedynie do pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, jednakże wyrok z dnia 23 grudnia 2016 r. nie został w tym zakresie zaskarżony, a więc stał się prawomocny. Dlatego też zasadnie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo Stowarzyszenia z dnia 30 czerwca 2017 r.), iż zarzut naruszenia przez Sąd art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. został błędnie sformułowany i pozostaje bez związku z zakresem zaskarżenia wyroku Sądu z dnia 23 grudnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, iż Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy zauważyć, że zarzut ten także jest niespójny z zakresem w jakim została wniesiona skarga kasacyjna (pkt 4 i 5 wyroku). Skoro bowiem skarga kasacyjna nie obejmuje pkt 2 zaskarżonego wyroku stwierdzającego, że Burmistrz Łomianek dopuścił się bezczynności w sprawie, to nie można też zarzucać naruszenia § 2 art. 149 p.p.s.a., który to przepis ma właśnie zastosowanie w takim przypadku, jak opisany w pkt 2 zaskarżonego wyroku. Pomiędzy stwierdzeniem "że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania" (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) a konsekwencjami, o których mowa w § 2 art. 149 p.p.s.a. zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Nie można więc w skardze kasacyjnej zarzucać naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., nie zarzucając skutecznie naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ wniesiono skargę kasacyjna w części dotyczącej pkt 4 i 5 sentencji zaskarżonego wyroku. Jak z tego wynika zaskarżony wyrok w pozostałej części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 nie został zaskarżony, stał się więc prawomocny. Niezależnie więc od tych niespójności i braku konsekwencji w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Ma to na celu dyscyplinowanie organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności przesądzające o bezczynności organu uzasadniają przyznanie Stowarzyszeniu określonej sumy pieniężnej. Jest ona dodatkowym środkiem prewencyjno-kompensacyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, Lex nr 2205900). Zgodzić się wypada z Sądem I instancji, że wnioskowana przez Stowarzyszenie kwota 300 zł nie jest wygórowana w sytuacji, gdy mogła być ona stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzona do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zaskarżenia pkt 5 wyroku należy podkreślić, iż w skardze kasacyjnej organ nie zawarł żadnego zarzutu odnoszącego się do kwestii zwrotu kosztów sądowych dla Stowarzyszenia, orzeczonego na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak również brak jest uzasadnienia tego zakresu zaskarżenia wyroku. Natomiast zwrot kosztów postępowania jest naturalna konsekwencją uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, co miało miejsce w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, który nie został objęty wniesioną skarga kasacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.