III SAB/Gl 431/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w C. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") jest bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. (dalej "Dyrektor" lub "organ")) w przedmiocie informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskodawca wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do organu o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] . 2. Organ w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej drogi oraz, że wersja papierowa przedmiotowego projektu znajduje się w siedzibie organu i może być udostępniona do wglądu na miejscu, po wcześniejszym złożeniu właściwego wniosku. Ponadto wskazał, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu [...] jest Starosta [...]. 3. Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 1 sierpnia 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powinien był udostępnić mu przedmiotową informację publiczną w terminie 14 dni od złożenia wniosku, czyli do 16 sierpnia 2022 r., czego nie uczynił mimo, że był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wyrażone stanowisko, przedstawił bezsporny stan faktyczny sprawy, podnosząc, że skarżący we wniosku nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania i z tej przyczyny udzielono skarżącemu odpowiedzi w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. z zachowaniem terminów wynikających z art. 35 i nast. tej ustawy. Ponadto wskazał, że z uwagi na rozmiar map przedstawiających drogę [...] , nie ma możliwości technicznych pozwalających zadośćuczynić żądaniu zawartemu we wniosku, dlatego wskazano skarżącemu na możliwość osobistego wglądu do dokumentu w wersji papierowej. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 416/22 uznał zarzuty podniesione w skardze za całkowicie bezzasadne i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił do organu o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] . Skarżący nie wskazał, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., ponadto nie upewnił się uprzednio, czy organ dysponuje elektroniczną wersją projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi. Sąd I instancji stwierdził, że sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organ przystąpił do załatwienia sprawy w trybie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 sierpnia 2022 r. poinformował go pismem z 29 sierpnia 2022 r., że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej przez skarżącego drogi. Nie można zatem w ocenie Sądu orzekającego w sprawie wymagać od organu udzielenia informacji w formie, której nie posiada. Nie można zobowiązać kogokolwiek do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie ze względów technicznych byłoby niewykonalne. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery istniejących faktów, a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie posiada. Sąd I instancji stwierdził, że organ w przedmiotowej sprawie udzielił skarżącemu odpowiedzi, przy czym wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku przez skarżącego uczynił to z zachowaniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Należy wskazać, że to skarżący zainicjował postępowanie, był wnioskodawcą, a zatem powinien sprecyzować nie tylko czego się domaga, ale również na jakiej podstawie, ponadto mógł się uprzednio dowiedzieć, czy organ dysponuje informacją we wskazanej formie. Jeśli natomiast tego nie uczynił, organ miał prawo potraktować wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie. W ocenie Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do zobowiązania organu do udzielenia informacji w formie zgodnej z niewykonalnymi oczekiwaniami skarżącego. Organ wskazał przy tym na inną możliwość zapoznania się przez skarżącego z interesującym go dokumentem. 6. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżył ww. wyrok WSA w Gliwicach w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w przypadku gdy skarżący we wniosku o udostępnienie informacji nie wskazał, że domaga się udostępnienia żądanej informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, do załatwienia wniosku skarżącego znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, tymczasem wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc powinna podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ww. ustawą. Z przedmiotowego przepisu wynika bowiem, że to charakter żądanej informacji determinuje tryb załatwienia wniosku, nie zaś wskazanie przez wnioskodawcę podstawy prawnej żądania; 2) art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że posiadanie informacji publicznej rozumiane jest poprzez posiadanie informacji w formie żądanej przez osobę wnioskującą o udostępnienie informacji publicznej oraz, iż brak posiadania przez organ wersji elektronicznej dokumentu, którym organ dysponuje w formie papierowej, jest równoznaczne z brakiem posiadania informacji publicznej ; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w C. nie pozostawał w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy na dzień złożenia skargi organ uchybił 14-dniowemu terminowi wymaganemu dla załatwienia wniosku, nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji we wskazanej formie, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w C. był uprawniony do rozpoznania wniosku w trybie art. 35 k.p.a., nie zaś w oparciu o przepisy ustawy informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżący wnioskował o udostępnienie informacji będącej informacją publiczną, zatem do rozpoznania wniosku skarżącego miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś przepisy k.p.a. 7. NSA wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23 uchylił w całości wyrok WSA i przekazał e sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 416/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22). NSA w ww. powołanym wyroku podzielił stanowisko skarżącego, że informacja, o której udostępnienie wystąpił we wniosku, stanowi informację publiczną. NSA nie zgodził się z poglądem WSA, że wniosek nie był na tyle jasno sformułowany, aby uznać, że dotyczył informacji publicznej. NSA wskazał, "że we wniosku skarżący kasacyjnie domagał się przesłania "poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] ". Zdaniem NSA nie sposób w tak skonstruowanym żądaniu wniosku dopatrzeć się jakiejkolwiek niejasności. NSA argumentował, cyt.: "Sąd pierwszej instancji przytoczył na s. 4 uzasadnienia wyroku ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych definicję informacji publicznej, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest trafna. Za informację publiczną uznaje się bowiem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Nie sposób podzielić poglądu, że projekt stałej organizacji ruchu dla drogi [...] nie stanowi informacji publicznej. Został on bowiem wytworzony przez organ administracji publicznej w zakresie wykonywanych zadań władzy publicznej. To, czy wniosek obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej, należy rozpoznawać od strony podmiotowej i przedmiotowej. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej. Od strony przedmiotowej (art. 1 ust. 1 u.d,i,p.) treść żądania wniosku również wskazuje na to, że obejmuje on żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe nie przesądza rzecz jasna jeszcze o tym, czy informacja objęta żądaniem wniosku winna podlegać udostępnieniu, jednakże jest to punkt wyjścia do dalszych rozważań. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. jest trafny w tym zakresie, że brak posiadania przez podmiot zobowiązany wersji elektronicznej dokumentu objętego żądaniem wniosku nie jest równoznaczny z nieposiadaniem informacji objętej wnioskiem. Organ wszak w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. przyznał, że posiada żądaną informację (projekt organizacji ruchu dla drogi [...] ), tyle że nie w wersji elektronicznej, lecz papierowej. Dla stwierdzenia faktu posiadania określonej informacji nie ma znaczenia forma jej nośnika. Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił posiadanie informacji publicznej z dysponowaniem nią w formie, jakiej domaga się we wniosku skarżący kasacyjnie. Błędne jest również stanowisko Sądu, iż wnioskodawca jest zobligowany do upewnienia się przed wniesieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy organ dysponuje tą informacją w formie objętej wnioskiem. Należy podnieść, że tryb postępowania w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie reguluje art. 14 u.d.i.p., zgodnie z którym: Art. 14 ust. 1: Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W podstawach skargi kasacyjnej został powołany jedynie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć skarżący kasacyjnie pominął art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w podstawach skargi kasacyjnej, z pozostałych przytoczonych przepisów można odczytać, że kwestionuje ocenę przez Sąd pierwszej instancji czynności podjętych przez organ w toku postępowania. Skarżący kasacyjnie powołał w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Biorąc pod uwagę, że żądanie wniosku obejmowało udostępnienie informacji publicznej, a podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawcę pismem z 29 sierpnia 2022 r., że nie posiada informacji w formie, która została wskazana we wniosku oraz wskazał, że może być udostępniona wersja papierowa projektu, kolejną czynnością powinno być udostępnienie informacji po złożeniu wniosku w formie, która jest możliwa lub wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brak jest jednak odniesienia do tego, czy któraś z wyżej wymienionych czynności została dokonana. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Wniosek, mimo braku wskazania w nim podstawy prawnej żądania, niewątpliwie obejmował żądanie udostępnienia informacji publicznej, zatem nie mógł w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku znaleźć zastosowania art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej wchodzi bowiem w fazę postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (regulowanego przepisami k.p.a.) dopiero w chwili wydania decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 2 lub 16 ust. 1 u.d.i.p. Kwestia terminu załatwienia sprawy jest uregulowana w art. 13 u.d.i.p., zatem błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 35 § 3 k.p.a." Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i wobec powyższego, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do ustalenia, jakie czynności były podejmowane w postępowaniu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 sierpnia 2022 r. i dokonania oceny, czy zaistniała bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną. Rozpoznając sprawę ponownie, należy przypomnieć, że skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] . Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24). W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej. W wydanym w sprawie wyroku NSA przesądził, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną. Organ w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej drogi oraz, że wersja papierowa przedmiotowego projektu znajduje się w siedzibie organu i może być udostępniona do wglądu na miejscu, po wcześniejszym złożeniu właściwego wniosku. Taka odpowiedź dowodzi bezczynności organu w załatwieniu wniosku. Brak posiadania przez podmiot zobowiązany wersji elektronicznej dokumentu objętego żądaniem wniosku nie jest bowiem równoznaczny z nieposiadaniem informacji objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. Jeżeli natomiast informacja nie mogła zostać udostępniona w formie elektronicznej, jak żądał tego skarżący, należało powiadomić o tym skarżącego zgodnie z treścią treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jeżeli wystąpiłyby ku temu podstawy prawne. Skoro organ tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego, co uzasadnia treść punktu 1 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Organ zareagował na wniosek skarżącego, jednak błędnie uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona. W sprawie przesądzono, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną. Natomiast to, że organ nie posiada żądanej informacji w wersji elektronicznej (wskazanej przez skarżącego) nie oznacza, że nie może być oba udostępniona w inne formie. Jeżeli bowiem organ nie posiada żądanej informacji w wersji elektronicznej zobowiązany jest, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powiadomić pisemnie skarżącego o przyczynach braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z równoczesnym określeniem sposobu i formy, w jakiej może być ona udostępniona wnioskodawcy. W powiadomieniu tym organ zobowiązany jest wskazać termin, w którym skarżący ma zająć stanowisko co do zaproponowanego sposobu i formy udzielenia informacji, przy czym termin ten zgodnie z wolą ustawodawcy wynosi 14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy powiadomienia oraz pouczyć skarżącego o skutkach niezłożenia przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od doręczenia powiadomienia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, tj. o konieczności umorzenia postępowania w takim przypadku (art.16 ust. 2 u.d.i.p.). Dodać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis w kwocie 100 zł.