III SAB/Gl 537/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 2 lipca 2024 r. W. K. (dalej: strona; skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy J. (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym strona wnosiła o: 1. stwierdzenie, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że pismem z 9 czerwca 2024 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie, a mianowicie: 1. o podanie informacji czy właściciele działek: [...], [...], [...], [...], [...] [...] zostali zwolnieni z podatku od nieruchomości; 2. o podanie / przedstawienie ww. informacji z podziałem na każdy rok z osobna dla lat 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 (jeśli zostali zwolnieni to strona wnosiła o podanie dokładnej podstawy prawnej dokonania zwolnienia od podatku). Pismem z 19 czerwca 2024 r. zatytułowanym jako "informacja" skarżącemu odmówiono udostępnienia informacji powołując się na art. 293 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 11 października 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: o.p.) oraz art. 293 § 2 pkt 4 o.p. W uzasadnieniu skargi na bezczynność wskazano, że organ, którego dotyczy skarga, nie dochował wymogu do terminowego odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej "nie ulega wątpliwości, że zwolnienia z podatków od nieruchomości są informacjami publicznymi dotyczącymi wydawanymi przez organy publiczne mające związek z finansami publicznymi". W ocenie strony, twierdzenia organu o występujących w sprawie ograniczeniach, nie znajdują uzasadnienia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczono, że udostępnienie informacji podatkowych jest możliwe w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) i nie korzysta również wtedy z ochrony w trybie art. 293 o.p., o ile dotyczy aspektów przedmiotowych zwolnień, czyli np. ustalenia czy dana nieruchomość korzysta ze zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz c) u.d.i.p. udostępnieniu podlegają także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organ władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Natomiast po myśli art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek strony skierowany był do Wójta Gminy J. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zresztą swego statusu jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udzielania informacji publicznej organ nie kwestionował podnosząc jedynie, że sprawa przedmiotowo nie stanowi sprawy publicznej, gdyż "wnioskodawca w istocie rzeczy chciał pozyskać informacje odnośnie indywidualnych danych podmiotów (podatników)" por. – stanowisko zajęte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Wbrew jednak stanowisku organu wniosek odnosi się do sprawy o charakterze publicznym w rozumieniu wyżej powołanych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że wniosek zawierał prośbę o dostarczenie informacji czy – cyt.: "czy właściciele działek: [...], [...], [...], [...], [...] [...] zostali zwolnieni z podatku od nieruchomości; 2. podania informacji z podziałem na każdy rok z osobna dla lat 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 (jeśli zostali zwolnieni to strona wnosiła o podanie dokładnej podstawy prawnej dokonania zwolnienia od podatku)". Wniosek strony z 9 czerwca 2024 r. obejmował zatem żądanie udzielenia informacji odnoszącej się do spraw podatkowych / danin publicznych, a zatem jest sprawą publiczną. Okoliczności tej, co do zasady, nie podważa również organ, który w odpowiedzi na skargę przyznał, że tego typu sprawa podlega rozpoznaniu przez przepisu u.d.i.p., o ile dotyczy aspektów przedmiotowych zwolnień, czyli np. ustalenia czy dana nieruchomość korzysta ze zwolnienia. W niniejszej sprawie, jak wynika z literalnego brzmienia wniosku strony z 9 czerwca 2024 r. złożonego w trybie informacji publicznej, skarżący nie domagał się przy tym danych identyfikujących właścicieli działek, skoro jedynie pytał się, czy właściciele działek [...], [...], [...], [...], [...] [...] zostali zwolnieni z podatku od nieruchomości, czy też nie (bo np. korzystają ze zwolnień podatkowych). Oznacza to, że zostały spełnione obie przesłanki, wskazujące na konieczność załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. Prowadzi to do ustalenia, że rozpoznając wniosek strony organ naruszył prawo materialne, a w szczególności: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został złożony do organu 9 czerwca 2024 r. za pośrednictwem ePUAP, a pismo zatytułowane jako "informacja" stanowiące odpowiedź organu z 19 czerwca 2024 r. zostało doręczone stronie 21 czerwca 2024 r. Biorąc pod uwagę, że wniosek strony obejmował żądanie ujawnienia informacji publicznej organ winien był albo przekazać stronie skarżącej interesujące go dane w formie czynności materialno – technicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym, w ocenie Sądu, pismo organu z 19 czerwca 2024 r. nie jest decyzją administracyjną w ww. rozumieniu, gdyż nie załatwia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z 9 czerwca 2024 r. złożonym w trybie informacji publicznej z następujących przyczyn. Otóż, na gruncie art. 16 u.d.i.p. taki charakter (uznania za decyzję), co najwyżej można by przypisać wyłącznie pismu odwołującemu się w swej treści do przesłanek wskazanych w art. 5 lub art. 14. ust 2 u.d.i.p., a nie pisma informującego o treści art. 293 o.p., jak również informującego, że "w Gminie J. występują zwolnienia przedmiotowe". Przede wszystkim jednak pismo organu z 19 czerwca 2024 r. nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji administracyjnej wykreowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie prawniczym czyli "rozstrzygnięcia". W istocie w koncepcji tej "rozstrzygnięcie" to rozstrzygnięcie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej oznaczającej wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów (informacji / porady prawnej), gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić bowiem do wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia (informacji) sprowadzającego się do opisu faktów (czy też udzieleniu informacji co do treści przepisu prawa) powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji. Takie stanowisko zajął NSA m.in. w wyroku z 28 lutego 2024 r., III OSK 7245/21, LEX nr 3732129. Zatem, nie przekazując informacji ani nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie jej ujawnienia stronie organ popadł w bezczynność, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł w pkt. 1. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący. Świadczy o tym fakt, że - jak już wspomniano – organ nie zlekceważył złożonego wniosku i swych obowiązków w zakresie u.d.i.p. i przystąpił do jego załatwienia (pismo z 19 czerwca 2024 r.). Organ błędnie jednak ocenił charakter żądanej informacji jako informacji mającej walor wyłącznie prywatny. Z tego też powodu Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2. wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek strony, organ zastosuje się do wyżej przedstawionej wykładni przepisów u.d.i.p. Organ winien również rozważyć, czy dane, ujawnienia których domagała się strona skarżąca stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 o.p. Kwestii tej Sąd nie może rozstrzygnąć wyrażając ocenę prawną, gdyż przesądziłby treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, co jest niedopuszczalne w sprawie ze skargi na bezczynność organu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 24/13, Legalis nr 636186). Na zasądzone w pkt. 3. koszty postępowania sądowego składa się jedynie 100 zł wpisu od skargi, gdyż strona działała osobiście. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.