III SAB/Gl 680/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi W. K. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy J. (dalej "Wójt" lub "organ") w zakresie dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskodawca w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, domagał się udzielenia informacji publicznej w zakresie: cyt. "Wg. Państwa informacji [...] z dnia 2023-08-10 w której czytamy że "Po zakończeniu trwałości projektu ścieżka rowerowa otrzymała status pobocza jezdni." Wnoszę o podanie : 1. podstawy prawnej wg. której OBIEKT BUDOWLANY w postaci ścieżki rowerowej przy ul. [...] w J. "Po zakończeniu trwałości projektu ścieżka rowerowa otrzymała status pobocza jezdni." 2. podstawę prawną wg. prawa budowlanego do zmiany użytkowania obiektu budowlanego tj. ścieżki rowerowej jako pobocza 3. czy dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i poinformowano o tym organ administracji architektoniczno-budowlanej 4. podanie osoby (Imienia, Nazwiska i stanowiska) która ma w swoim zakresie i kompetencjach uprawnienia do zmiany ścieżki rowerowej na status pobocza 5. jeśli wg. Państwa ścieżka rowerowa jako obiekt budowlany po zakończeniu trwałości projektu otrzymała status pobocza jezdni samoistnie/automatycznie to wnoszę o podanie PODSTAWY PRAWNEJ aby obiekt budowlany zmienił się na pobocze." 2. Organ, odpowiadając na wniosek, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2024 r. wskazał cyt. "Organizacja ruchu na ul. [...] dokonywana jest w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zmiana organizacji ruchu nie wymaga informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na ul. [...] leży w kompetencjach organu zarządzającego ruchem na drogach wewnętrznych". 3. Kolejnym wnioskiem z dnia 6 września 2024 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, wnioskodawca domagał się ponownie udostępnienia informacji publicznej z 31 lipca 2024 r. 4. Organ w piśmie z dnia 20 września 2024 r. odpowiedział wnioskodawcy, że (cyt.) "sposób użytkowania drogi ul. [...] wraz z jej poszczególnymi elementami definiowany jest przez przyjętą organizację ruchu i umieszczone znaki drogowe. Organizacja ruchu na ul. [...] dokonywana jest w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami - dla ul. [...] właściwym organem jest Wójt Gminy J. Zmiana organizacji ruchu nie wymaga informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej." 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący podniósł, że udzielona mu w dniu 14 sierpnia 2024 r. informacja w żaden sposób nie dotyczyła wnioskowanej informacji o podstawie prawnej prawa budowlanego do likwidacji ścieżki rowerowej lub zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Również w odpowiedzi na kolejny wniosek (z dnia 6 września 2024 r.) organ ponownie nie udostępnił mu żądanej informacji. Skarżący wniósł o: - wydanie wyroku, że Wójt dopuścił się braku udostępnienia informacji publicznej z rażącym naruszeniem przepisów prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - zasądzenia kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Podkreślił, że Wnioskodawca dysponuje informacjami dotyczącymi tematyki poruszanej w jego skardze, gdyż w ostatnim czasie Urząd Gminy realizuje kolejne wnioski Skarżącego w ramach instytucji dostępu do informacji publicznej w opisywanej powyżej tematyce ul. [...] w J. Zdaniem organu wnioski składane przez Skarżącego mają w dalszym ciągu formę uporczywego działania. Mianowicie w okresie od lipca 2019 r. do tut. urzędu wpłynęło w sumie ok. 400 różnego rodzaju wniosków, pism i skarg kierowanych przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego z dnia 31 lipca i 6 września 2024 r. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w u.d.i.p., regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". Jak wynika z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek jest udostępniana taka informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24). W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Bezsporne jest, że organ udzielił odpowiedzi na wnioski Skarżącego w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Analiza żądań Skarżącego o udzielenie informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż charakter żądanych danych sprowadza się do informacji na temat obowiązującego prawa oraz do polemiki co do stanów prawnych, a tego rodzaju kwestii nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżący bowiem domagał się podania: 1) podstawy prawnej wg. której obiekt budowlany w postaci ścieżki rowerowej przy ul. [...] w J. "Po zakończeniu trwałości projektu ścieżka rowerowa otrzymała status pobocza jezdni", 2) podstawy prawnej wg. prawa budowlanego do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, tj. ścieżki rowerowej jako pobocza, 3) informacji, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i poinformowano o tym organ administracji architektoniczno-budowlanej, 4) osoby (imienia, nazwiska i stanowiska), która ma w swoim zakresie i kompetencjach uprawnienia do zmiany ścieżki rowerowej na status pobocza, 5) podania podstawy prawnej zmiany obiektu budowlanego na pobocze, jeśli według organu ścieżka rowerowa, jako obiekt budowlany po zakończeniu trwałości projektu otrzymała status pobocza jezdni samoistnie/automatycznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12, z dnia 3 września 2024 r., III OSK 3237/23, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2024 r., III SAB/Gd 186/24). Jak prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 237/23 wraz z orzecznictwem tam wskazanym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl): "Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. (...)". Analogicznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 9 listopada 2023 r., sygn. akt: II SAB/Go 105/23, w którym stwierdzono: "Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów". Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. komentarz do art. 6 u.d.i.p. (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, WK 2016). Niemniej jednak organ udzielił zwięzłej odpowiedzi na wnioski skarżącego w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podał, że organizacja ruchu na ul. [...] dokonywana jest w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zmiana organizacji ruchu nie wymaga informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na ul. [...] leży w kompetencjach organu zarządzającego ruchem na drogach wewnętrznych" (odpowiedz z dnia 14 sierpnia 2024 r.) Z kolei w piśmie z dnia 20 września wskazał, że "sposób użytkowania drogi ul. [...] wraz z jej poszczególnymi elementami definiowany jest przez przyjętą organizację ruchu i umieszczone znaki drogowe. Organizacja ruchu na ul. [...] dokonywana jest w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami - dla ul. [...] właściwym organem jest Wójt Gminy J. Zmiana organizacji ruchu nie wymaga informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej." Z uwagi na treść udzielonych informacji, zarzut skargi, że "informacja w żaden sposób nie dotyczyła wnioskowanej informacji o podstawie prawnej prawa budowlanego do likwidacji ścieżki rowerowej lub zmiany użytkowania obiektu budowlanego", jest chybiony. Resumując, organ w trybie informacji publicznej nie był zobligowany do odpowiedzi na pytania skarżącego dotyczące wiedzy prawniczej. Jednak udzielił odpowiedzi i z tego tytułu nie można mu postawić zarzutu bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.