III SAB/Gl 684/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 27 września 2024 r., o sygn. akt III OSK 3261/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 133/23 i przekazał do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi S.D. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: NFZ, organ) w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że 9 marca 2023 r. skarżący złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), w zakresie aktualnych informacji dotyczących świadczeniodawców podlegających Działowi Kontraktowania Świadczeń w Ambulatoryjnej Opiece Specjalistycznej i Opiece Długoterminowej, którzy zgłosili przerwy w udzielaniu świadczeń. Wniosek dotyczył trwających już przerw oraz planowanych. Poprzez przerwy skarżący wskazał, iż ma na myśli przerwy w udzielaniu świadczeń, o których mówi § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 roku w sprawie ogólnych warunków umów oudzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawnioskował o przesłanie zestawienia zawierającego kod świadczeniodawcy, kody resortowe 7 i 8 komórek, kod techniczny komórki (tj. identyfikator miejsca udzielania świadczenia), datę od kiedy świadczeniodawca zawiesza udzielanie świadczeń, datę do kiedy udzielanie świadczeń będzie zawieszone. NFZ w odpowiedzi na w/w wniosek w piśmie z 20 marca 2023 r. poinformował, iż dotyczy on przedmiotu, co uprzednio przesłany już wniosek z 2 lutego 2023 r., w zakresie którego została wydana decyzja odmowna przez organ. W wyniku rozpatrzenia skargi na bezczynność organu - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylonym wyrokiem – oddalił skargę i uznał, że nie była ona zasadna skoro wobec skarżącego została wydana decyzja z 1 marca 2023 r., nr [...], zainicjowana jego wnioskiem z 2 lutego 2023 r., w zakresie tożsamym co obecnie złożony. To zaś oznaczało, iż po stronie NFZ brak było możliwości ponownego rozpoznania tegoż wniosku z uwagi na związanie organu wydaniem decyzji ostatecznej w tym zakresie. WSA porównując zakresy podmiotowy i przedmiotowy wniosków z 2 lutego i 9 marca 2023 r. stwierdził, iż zakresy te się pokrywają. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny 27 września 2024 r. uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna. W realiach tej sprawy wniosek dostępowy z dnia 2 lutego 2023 r., jak i wniosek dostępowy z 9 marca 2023 r. nie wskazywały w formule dat dziennych, miesięcznych czy rocznych zakresów czasowych żądania wniosku. Oba wnioski dotyczyły "aktualnych" informacji. Tym samym należało przyjąć, że zachodzi różnica obejmująca zakres czasowy wniosków, gdyż zostały one złożone w odstępie ponad miesiąca, a w tym czasie mogły nastąpić zmiany w zakresie objętym żądaniem wniosku dostępowego. W konsekwencji nie można twierdzić, że wnioski są tożsame. Nadto wniosek z 2 lutego 2023 r. nie zawierał ograniczenia podmiotowego, natomiast wniosek z 9 marca 2023 r. dotyczył świadczeniodawców podlegających Działowi Kontraktowania Świadczeń w Ambulatoryjnej Opiece Specjalistycznej i Opiece Długoterminowej, co również stanowi o innym stanie faktycznym, kreującym sprawę administracyjną. Zatem uznał NSA zarzuty naruszenia prawa procesowego za zasadne i stanowiące podstawę do uchylenia wyroku I instancyjnego wskazując, że tym samym rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, gdyż mogą być one rozpoznane w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy. Dalej wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny skargi w kontekście jej żądania – to jest stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania do załatwienia wniosku dostępowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 27 września 2024 r., o sygn. akt III OSK 3261/23, którym uchylono wyrok WSA z 1 sierpnia 2023r. oddalający skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sporny w niniejszej sprawie zakres obu wniosków - z 2 lutego i 9 marca 2023 r. - był więc już przedmiotem orzekania przez NSA, który uchylił pierwszoinstancyjny wyrok stwierdzający tożsamość żądań obu wniosków. NSA nie podzielił bowiem tego poglądu uznając, że zachodzi różnica obejmująca zakres czasowy wniosków, gdyż zostały one złożone w odstępie ponad miesiąca, a w tym czasie mogły nastąpić zmiany w zakresie objętym żądaniem wniosku dostępowego. Poza tym wniosek z 2 lutego 2023 r. nie zawierał ograniczenia podmiotowego, podczas gdy wniosek z 9 marca 2023 r. dotyczył świadczeniodawców podlegających Działowi Kontraktowania Świadczeń w Ambulatoryjnej Opiece Specjalistycznej i Opiece Długoterminowej, co również stanowi o innym stanie faktycznym. W konsekwencji nie można więc twierdzić, że żądania wniosków się pokrywają. Wobec powyższych uwarunkowań na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935; dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty więc model postępowania w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07). W dokonanej natomiast analizie stanu niniejszej sprawy NSA wyraził wiążącą oceną stwierdzając, że zachodzi różnica obejmująca zakres czasowy i podmiotowy wniosków, gdyż zostały one złożone w odstępie ponad miesiąca, a w tym czasie mogły nastąpić zmiany w zakresie objętym żądaniem wniosku dostępowego. Nadto różnią się zakresem podmiotów objętych żądaniem. W konsekwencji nie można więc było stwierdzić, że wnioski są tożsame. W konsekwencji powyższych wskazań organ winien był odpowiednio załatwić wniosek skarżącego z 9 marca 2023r. w trybie u.d.i.p. Natomiast załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej winno przybrać alternatywnie postać: 1.czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2.pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3.pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4.pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5.decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6.decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Tym samym w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek z 9 marca 2023 r. dotyczył informacji publicznej w zakresie rozbieżnym od wniosku z 2 lutego 2023 r. - co przesądził NSA – to NFZ winien był go załatwić według wyżej wskazanych zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Natomiast w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek nastąpiła niezwłocznie, choć nie wypełniając wnioskowanego zakresu. Powyższe zaś wynikało z niewłaściwej kwalifikacji żądania, co następnie przesądził NSA. W konsekwencji więc należało zobowiązać NFZ do załatwienia wniosku skoro nadal pozostało niezałatwione, zgodnie z powyższymi wskazaniami, żądanie nim objęte. Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.