III SAB/Gl 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wniosku o przyznanie dotacji na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dotacji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A w P. (dalej jako strona, skarżący) złożyło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. (dalej jako organ) w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie dotacji w trybie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 2029 – dalej jako ufzo). Skarżący zarzucił, że [...] r. złożył wniosek o przyznanie dotacji oświatowej korzystając z trybu przewidzianego w art. 33 ust 4 ufzo w związku z przekroczeniem terminu ustawowego. Wskazał, że złożony wniosek winien podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) Wniosek nie został jednak rozpoznany do dnia złożenia skargi, a strona nie została również powiadomiona o terminie załatwienia sprawy ani o przyczynach opóźnienia. Skarżący wskazał, że z uzyskanych przez niego telefonicznie informacji wynika, że przyznanie dotacji jest uzależnione od wyników kontroli z wykorzystania dotacji wypłaconej za 2020 r. Tymczasem w ocenie skarżącego ustawa nie uzależnia wypłaty dotacji na kolejny rok od wyniku kontroli wykorzystania dotacji za rok poprzedni. Jedyne kryteria, jakie strona musi spełnić ubiegając się o dotację wynikają z art. 17 i 33 ufzo. Organ swoim zachowaniem naruszył zasadę szybkości postępowania, Ponadto strona nie miała możliwości uzyskania informacji o osobie prowadzącej sprawę, ani też uzyskania jakiejkolwiek innej rzeczowej informacji o przebiegu sprawy. Odnosząc się do prowadzonej kontroli strona wskazała, że została ona wszczęta dopiero [...] r., zatem 3 miesiące od złożenia wniosku i prowadzona była w sposób niezorganizowany. Organ w określonych odstępach czasu wzywał do przedłożenia stosownych dokumentów, przy czym mógł je pozyskać od razu. Przed wniesieniem skargi strona złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jednak nie posiadała informacji o sposobie zakończenia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sprawę zakończył pismem z [...]r., którym odmówił odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2021 r. Organ wskazał, że wniosek o przyznanie dotacji co do zasady winien być złożony do [...] r., zaś strona złożyła swój wniosek dopiero [...]r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2021. Organ powołując się na przepis art. 33 ust. 4 ufzo podał, że mógł odstąpić od terminu 30 września jako terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji, co skutkowałoby tym, że wniosek skarżącej złożony 28 października podlegałby procedowaniu przez organ. Jednakże odstąpienie od terminu 30 września było uzależnione od podania przez stronę informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 omawianego przepisu. Czyniąc stosowne ustalenia organ podał, że strona w listopadzie 2020 r. nie przekazała danych uczniów do bazy Systemu Informacji Oświatowej (dalej jako SIO) według stanu na [...] r. Dopiero w grudniu takie dane przekazała, ale liczba ta była niższa niż wykazywana do dotacji w informacjach miesięcznych składanych przez osobę prowadzącą przedszkole. Z tego względu organ podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia tych rozbieżności. Sąd ustalając stan faktyczny sprawy poddał analizie materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych, ze szczególnym naciskiem na terminowość czynności podjętych przez organ celem rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dotacji. I tak: - [...]r. skarżący złożył wniosek o udzielenie dotacji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, - [...]r. organ zwrócił się mailem do Kuratorium Oświaty w K. informując o nieprzekazaniu przez skarżącego danych do SIO i prosząc o podjęcie stosownych działań, - pismo o podobnej treści organ sporządził [...]r.; doręczenie następuje [...]r. - pismem z [...]r. Kuratorium Oświaty w K. odpowiedziało, że nie jest organem właściwym do podjęcia działań, o które wnosił organ w swoim mailu z [...]r. - [...]r. organ zwrócił się zatem do Ministerstwa Edukacji, - [...] r. organ zawiadomił skarżącego o konieczności wyjaśnienia niejasności związanych z przekazaniem przez nią danych do SIO, wskazując, że jej wniosek zostanie rozpatrzony po otrzymaniu odpowiedzi z Ministerstwa, - [...]r. organ skierował do strony pismo z żądaniem przekazania informacji o uczniach, na których została przekazana dotacja za 2020 r. z podziałem na poszczególne miesiące, - odpowiedź z Ministerstwa Edukacji na pismo organu z [...]r wpłynęła [...] r., - [...]r. organ skierował do strony pismo informujące o konieczności weryfikacji danych zawartych w SIO, które zostaje doręczone stronie [...] r. - [...]r. strona skierowała pismo do organu informujące o dokonaniu modyfikacji danych w SIO oraz wyjaśniając, iż liczba przekazywana w informacji comiesięcznej w 2020 r. jest adekwatna do faktycznego stanu dzieci uczęszczających do przedszkola, - pismem z [...](doręczonym [...]) 2021 r. organ zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli, - pismem z [...]r. strona zwróciła się o wyjaśnienie przyczyn, dla których nie wypłacono jej dotacji na 2021 r., ponieważ nie została w tym przedmiocie wydana decyzja odmowna, a nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 36 i 37 ufzo uzasadniające wstrzymanie wypłaty dotacji, - [...]r. sporządzono protokół kontroli, który został doręczony stronie [...] r., - [...]r. strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, - pismem z [...]r. organ poinformował stronę o odmowie odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2021. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na przewlekle działanie organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest sposób procedowania przez organ w sprawie. Z przewlekłością bowiem mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności w terminie przewidzianym przepisem prawa. Wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W niniejszej sprawie zgodnie z art. 47 ufzo, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z kolei przepis art. 3 § 2 kpt 4 ppsa wymieni z kolei inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że czynności organu dotującego podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji są podejmowane poza procedurą regulowaną kpa. Dla oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłości istotnego znaczenia nabierają zatem przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a nie przepisy kpa, jak tego chce skarżący. To przez pryzmat tych przepisów ocenie Sądu podlegał sposób procedowania w przedmiocie wniosku skarżącego. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6 – 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Z zacytowanego przepisu wynika, że dotacja za styczeń 2021 r. winna zostać przekazana do 20. dnia tego miesiąca. W konsekwencji do tej daty skarżący winien poznać stanowisko organu co do tego, czy dotację otrzyma, czy też nie. Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że skarżący złożył do organu wniosek o udzielenie dotacji na rok 2021 wraz z wnioskiem o odstąpienie od terminu wynikającego z art. 33 ust. 1 ufzo. Organ w piśmie z [...]r. poinformował stronę wyłącznie o tym, że odmówił odstąpienia od terminu. Błędnie zatem organ uznał w odpowiedzi na skargę, że sprawę załatwił pismem z [...]r. W piśmie tym bowiem wskazał, że odmawia odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2021. Nie odniósł się zaś do wniosku o udzielenie dotacji. Już sama ta okoliczność przesądza o tym ,że organ w sposób przewlekły proceduje wniosek strony nie dając wyrazu swojemu stanowisku co do tego wniosku. Z tego względu Sąd uznał, że organ wniosku o udzielenie dotacji nie rozpatrzył i zobowiązał organ do jego załatwienia we wskazanym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd nie narzuca niniejszym wyrokiem formy, w jakiej organ ten wniosek winien załatwić pozostawiając tą kwestię ocenie organu w oparciu o przepisy ufzo. Analizując chronologię podejmowanych przez organ działań Sąd uznał, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Jakkolwiek nie sposób zgodzić się ze stroną, że z chwilą złożenia wniosku zostało wszczęte postępowanie w trybie kpa, to jednak skarga na przewlekłość jest dopuszczalna wobec brzmienia art. 47 ufzo w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ppsa. Wniosek w niniejszej sprawie o udzielenie dotacji wpłynął do organu [...]r. Pierwsza czynność zaś została podjęta dopiero [...]r., zatem prawie trzy tygodnie od daty wpływu wniosku. Dodatkowo wysłane w tym dniu pismo skierowano do organu niewłaściwego, tj. do Kuratorium Oświaty zamiast do Ministerstwa Edukacji. Pierwsza skuteczna czynność – skierowanie w/w pisma do organu właściwego została dokonana dopiero [...]r. Dalej – [...]r. organ informuje skarżącego o konieczności poczynienia wyjaśnień, przy czym wzywa ją do wyjaśnienia pewnych kwestii dopiero dwa tygodnie później – pismem z [...]r. Taka opieszałość jest niczym nieuzasadniona. Kontrola wykorzystania dotacji za 2020 r. – pomijając kwestię jej zasadności bądź niezasadności – rozpoczyna się dopiero w lutym 2021 r. W trzeciej dekadzie marca organ informuje o odmowie odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia wniosku o udzielenie dotacji i nadal nie zajmuje stanowiska co do wniosku o udzielenie dotacji. Z tych względów organ procedował przewlekle w sprawie wniosku strony. Niemniej jednak w ocenie Sądu przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem nie pozostawał zupełnie bierny, ponieważ podejmował działania w jego ocenie niezbędne dla załatwienia wniosku strony. Działania te winien jednak skoncentrować, przeprowadzić w znacznie krótszym czasie, przede wszystkim zwracając się do właściwych organów. Kiedy zaś już kierował korespondencję do skarżącej, to w jednej przesyłce winien powiadomić o konieczności wyjaśnienia tych kwestii, które uznał za stosowne, oraz wezwać do wyjaśnienia ujawnionych wątpliwości. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej od organu Sąd uznał je za niezasadne. Środki wskazane w art. 149 § 2 ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak Naczelny sad Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., sygn.. akt III OSK 2948/21). W niniejszej sprawie zaś przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie zachodzi konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu. Uprawnienie sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest jednak tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Z pisma organu z [...]r., które jakkolwiek nie stanowi załatwienia wniosku o udzielenie dotacji, można wywnioskować przyszłe stanowisko organu co do udzielenia dotacji skarżącemu. W tych okolicznościach w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej jest niezasadne. Z tego względu Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. Na podstawie art. 200 ppsa w punkcie 5 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa prawnego [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa [...] zł).