III SAB/Gl 828/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi T. K. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący w piśmie z 17 lipca 2024 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Miejskiego Zarządu Budynków w R. (dalej "MZB" lub "organ") o niezwłoczne (nie później niż w terminie 14 dni) udzielenie informacji publicznej oraz przesłanie dokumentów, w następującym zakresie: 1) wydanie kopii umowy lub innego dokumentu obejmujących zlecenie Miejskiego Zarządu Budynków w R. z 4 października 2023 r. dla S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w W. w zakresie czynności zmierzających do ustalenia monitoringu czasu pracy Wnioskodawcy, 2) wydanie kopii faktur VAT (lub rachunków) obejmujących rozliczenie wynagrodzenia należnego S. K. za wykonanie zlecenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej, 3) wskazanie osoby, która, działając za Miejski Zarząd Budynków w R., podjęła decyzję o zleceniu usługi, o której mowa w pkt 1, 4) wskazania, czy środki przeznaczone na zapłatę wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 2 powyżej, pochodziły z budżetu Miejskiego Zarząd Budynków w R. czy ze źródeł zewnętrznych, a jeśli koszt ten stanowił wydatek budżetowy, to jak został zakwalifikowany w ramach rocznego planu finansowego MZB w R. (z określeniem Działu, Rozdziału i Paragrafu dla tego kosztu), 5) wskazania podstawy prawnej w zakresie przedmiotu statutowej działalności Miejskiego Zarząd Budynków w R. dla poniesienia wydatku na wynagrodzenie za wykonanie zlecenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej. Skarżący zwrócił się z prośbą, aby informację przekazać w postaci elektronicznej na adres mailowy wnioskodawcy: [...]. Wniosek wpłynął do ZBM w dniu 18 lipca 2024 r. 2. W piśmie z 31 lipca 2024 r. ZBM stwierdził, że wniosek Wnioskodawcy nie spełnia wymogów wniosku o dostęp do informacji publicznej, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem ZBM pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, nie można nadużywać i wykorzystywać jej postanowień w czysto prywatnych sprawach. ZBM podał, że zakres informacji, o których udostępnienie wnosi Wnioskodawca dotyczy jego indywidualnej sprawy, a nie interesu ogólnego – ma związek z postępowaniem sądowym, w którym jako strony uczestniczą: Wnioskodawca oraz ZBM. 3. W piśmie z dnia 23 października 2024 r. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej została mu doręczona dopiero 9 października 2024 r., elektronicznie za pośrednictwem skrzynki mailowej. Argumentował, że "pismo" ZBM nie spełnia podstawowych wymogów formalnych dla decyzji, w której to formie następuje odmowa udzielenia informacji publicznej. Nie wskazano podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Również argumentacja ZBM jest w pełni chybiona, gdyż odrywa się od istoty definicji informacji publicznej, podmiotu uprawnionego do jej uzyskania, czy celów, dla których ma zostać wydana. 4. W odpowiedzi na ww. pismo ZBM podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie - zawarte w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r. Podkreślił, że wniosek Wnioskodawcy nie ma waloru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stąd też nie może być mowy o jakimkolwiek "utajnieniu" informacji. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego z 17 lipca 2024 r. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący podał, iż organ w ustawowym terminie nie odpowiedział na jego wniosek, co już samo w sobie jest naruszeniem przepisów o dostępie do informacji publicznej. W dniu 9 października 2024 r. otrzymał wiadomość mailową organu, w którym wskazano, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie została do niego uprzednio skutecznie nadana. Do wiadomości dołączono kopię pisma oznaczonego datą 31 lipca 2024 r., z którym zapoznałem się dopiero 9  października 2024 r. Skarżący argumentował, że nie jest obowiązany do wykazania jakiegokolwiek interesu w uzyskaniu informacji, która w tym wypadku stanowi informację publiczną (prostą), a dotyczy bezpośrednio finansowania działalności samorządowego zakładu budżetowego, tym bardziej nie może mieć znaczenia, w jaki sposób mogłaby zostać wykorzystana. Organ całkowicie podważa transparentność i jawność działań publicznych, których skutki dotyczą samego wnioskodawcy. Rzekoma "indywidualność" zapytania nie stanowi przeszkody w odmowie udzielenia informacji, a w tym wypadku w ogóle uznania wniosku za "niebędącym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej". Podążając za istotą argumentów organu, należałoby ostatecznie stwierdzić, że każda osoba mogłaby się zwrócić o te konkretne informacje poza samym zainteresowanym. Zakres przedmiotowy zapytania w całości odnosi się do sprawy publicznej (prawidłowości gospodarki finansowej jednostki komunalnej), a nie indywidualnej sprawy wnioskodawcy. 6. W odpowiedzi na skargę ZBM wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku Skarżącego z dnia 17 lipca 2024 r. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację i wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie wyczerpują katalogu dostępnych organowi działań w zakresie dopuszczalnych sposobów rozpatrzenia wniosku złożonego przez wnioskodawcę z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Ustawa ta wyznacza cel gwarantowanego dostępu do informacji publicznej, którym jest sprawowanie przez obywateli swoistej społecznej kontroli nad organami wykonującymi zadania publiczne, gdzie żądanie określonych informacji przez wnioskodawców podyktowane jest troską o dobro publiczne. Opisany zakres i cel regulacji zawartych w u.d.i.p. powoduje jednocześnie, że w jej pojęciu nie mieści się zatem prawo do uzyskania informacji publicznej przez podmiot, którego działanie w tym zakresie nie zmierza do realizacji interesu publicznego i przestrzegania prawa, a okoliczności sprawy jasno i bez potrzeby głębszej analizy jednoznacznie świadczą o tym, że działanie wnioskodawcy - choć formalnie podjęte właśnie z powoływaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p - faktycznie zmierzało do celu sprzecznego z legitymowanym prawnie celem prawa dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o sprawach publicznych i informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Jednak prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się lub będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1769/13). Celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51). W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W piśmie z dnia 31 lipca 2024 r. skierowanym do Skarżącego, organ odpowiedział na jego wniosek, lecz pismo to wysłał na błędny adres email. Ostatecznie pismo organu z dnia 31 lipca 2024 r. wraz z wyjaśnieniem organu, jak doszło do opóźnienia w przesłaniu korespondencji, dotarło do Skarżącego 9 października 2024 r. W sprawie Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost wskazał na osobisty interes w jej pozyskaniu – w pkt 1 wniosku zażądał udostępnienia umowy zawartej przez MZB z S. K. prowadzącym A., której przedmiotem był monitoring czasu pracy Skarżącego. Wszystkie pozostałe żądania związane są właśnie z tą umową. W odpowiedzi na wniosek organ podał, że żądane informacje mają związek z toczącym się postępowaniem sądowym, w którym jako strony uczestniczą: Skarżący oraz MZB. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że jako pracodawca Skarżącego został przez niego pozwany i sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym w R. – Wydział [...] pod sygn. akt [...] Wyjaśnił, że w toku tego postępowania Skarżący złożył wnioski dowodowe dotyczące prowadzonej na zlecenie MZB obserwacji Skarżącego przez B. S. K. Zdaniem Sądu wniosek Skarżącego zmierza do realizacji jego własnych interesów w związku z toczącym się sporem sądowym z organem, jako pracodawcą. Subiektywne motywy Skarżącego w żądaniu udostępnienia informacji publicznych wynikają z wniosku. Z uwagi na powołane wyżej okoliczności, zasadnym jest przyjęcie w niniejszej sprawie, że Skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie można bowiem aprobować i udzielać ochrony działaniom, które wydają się być nakierowane nie na usprawnienie struktur państwa, lecz na realizację motywacji osobistych. Z powyższego wynika, że nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności w sytuacji, gdy - wobec niekorzystającego z ochrony nadużycia prawa - nie był zobowiązany do udzielenia informacji. Błędne jest stanowisko organu, że wszystkie pytania Skarżącego nie mają waloru informacji publicznej. Istotnie takiej cechy nie ma pytanie ujęte w pkt 5 wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12, z dnia 3 września 2024 r., III OSK 3237/23, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2024 r., III SAB/Gd 186/24). Jak prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 237/23 wraz z orzecznictwem tam wskazanym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl): "Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. (...)". Pozostałe pytania - zdaniem Sądu - dotyczą danych stanowiących informację publiczną, ale ich postawienie - jako realizujące interes prywatny Skarżącego wynikający z faktu bycia w sporze sądowym z organem (jako pracodawcą) - stanowi nadużycie prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.