III SAB/Gl 85/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta C. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 16 listopada 2022 r. K. W. (dalej: skarżący), zwrócił się do Burmistrza Miasta C. (dalej: Burmistrz, organ administracji) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie z jakich środków Urząd Miasta C. dokonuje zakupów produktów tj: kawa, herbata, ciastka, zabielacze do kawy, cukier bądź innych artykułów spożywczych, znajdujących się w sali konferencyjnej nr 2 podczas spotkania Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w C. w dniu 8 listopada 2022 r. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przesłanie faktur za 2022 r., które dotyczą tego rodzaju zakupów. Decyzją z 24 listopada 2022 r. nr [...] organ administracji odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, traktując wniosek skarżącego jako przejaw nadużycia prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że co prawda żądana informacja ma walor informacji publicznej, bowiem dotyczy gospodarki środkami publicznymi, tym niemniej nie przesądza to jeszcze o bezwzględnym obowiązku jej udostępnienia. Jednocześnie zaakcentował, że od 1 września 2022 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta już 51 pism, z czego 37 stanowiły wnioski o udostępnienie informacji publicznej, na które organ udzielił odpowiedzi. Konieczność analizy i załatwiania kolejnych wniosków skarżącego angażuje jednakże coraz to większą liczbę pracowników, co dezorganizuje pracę i negatywnie wpływa na czas załatwiania innych spraw. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 23 grudnia 2022 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem SKO duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, kierowanych w krótkim odstępnie czasu, przez skarżącego nie może stanowić przesłanki do odmowy udzielenia informacji, w trybie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Żaden bowiem przepis tej ustawy nie wskazuje na uprawnienie organu do podjęcia decyzji administracyjnej w przypadku przekroczenia określonej liczby wniosków pochodzących od tego samego wnioskodawcy i zakwalifikowania wszystkich kolejnych wniosków jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Takie potraktowanie kolejnych wniosków tej samej strony o udostępnienie informacji publicznej, bez głębszej analizy ich treści stanowiłoby rażące naruszenie prawa procesowego, w tym przede wszystkim zasad postępowania sformułowanych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie SKO zaakcentowało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki "nękania organu" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. W sytuacji gdy prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych, w związku z tym ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji - jak wynika z wyroków NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022r. sygn. akt III OSK 4371/21 - "musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się duża doza złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej". Ewentualna ustalenie czy sytuacja taka miała miejsce, w ostateczności będzie mogła podlegać ocenie Sądu, w sytuacji gdy w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mającym charakter nękania organu, ten w pisemnej odpowiedzi (bez wydawania decyzji administracyjnej) wskaże, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu publicznej, a wnioskodawca wystąpi z sądową skargą na bezczynność takiego organu - dysponenta informacji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji pismem z 5 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że w zaistniałej sytuacji nie posiada ona charakteru informacji publicznej. Działania skarżącego przybrało bowiem charakter uporczywego nękania, utrudniającego normalne funkcjonowanie organów Gminy i Urzędu Miejskiego. Organ podkreślił, że w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. skarżący złożył 73 wnioski o udostępnienie informacji publicznej i dodatkowo 60 pism innego rodzaju utrudniając tym samym pracownikom urzędu wypełnianie innych obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, że organ administracji usilnie odmawia mu dostępu do żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Dodatkowo wskazał, że w okresie od 1 września 2022 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta 43 pisma, z czego 25 pism stanowiły wnioski o udostępnienie informacji publiczne. Natomiast w całym 2022 r. były to 73 wnioski. Zdaniem organu administracji zasadne jest zatem stanowisko, że działanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Złożony przez skarżącego wniosek nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu ani nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie stanowi dokuczliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednakże sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy wskazać, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacje dotyczące źródeł finansowania zakupionych przez Urząd Miasta artykułów spożywczych wskazanych we wniosku stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Zatem zasady dysponowania nim mają charakter informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji albo nie podjął stosownej czynności. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, co do zasady, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie organ nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do skarżącego pismo z 5 stycznia 2023 r. informujące, że nie udzieli wnioskowanych informacji, bowiem złożony wniosek z 16 listopada 2022 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W piśmie tym organ nie odniósł się w ogóle do kwestii będących przedmiotem pytania strony, arbitralnie stwierdzając, że ilość wniosków kierowanych przez skarżącego do Urzędu Miasta C. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że odpowiedź organu w niniejszej sprawie nie mieści się w żadnej, przewidzianej prawem formie. Jak już wskazano odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna bowiem mieć formę decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu negatywna reakcja na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach nie różni się od całkowitej bierności. Brak decyzji odmownej uniemożliwia skarżącemu weryfikację zajętego przez organ stanowiska, które podlega odrębnemu zaskarżeniu i nie może zostać przesądzone w niniejszym postępowaniu. Dopiero w ewentualnym przyszłym postępowaniu zainicjowanym na skutek odmowy udostępnienia informacji publicznej dokonanej w prawidłowej formie możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy odmowa taka jest zasadna. Należy przy tym podkreślić, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy nie kwestionuje się samego prawa, lecz sposób czynienia z niego użytku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ rozpoznając wniosek skarżącego z 16 listopada 2022 r. przyjmując, że żądane dane są informacją publiczną powinien je udostępnić albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącego. Jednak w istocie nie rozpatrzył wniosku, arbitralnie stwierdzając, że wnioski skarżącego są przejawem rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu argumenty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że nie poddawały się weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowym ‒ jako niedostatecznie skonkretyzowane, a ponadto w żaden sposób nie udokumentowane w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie organ podaje jedynie ogólnikowe, gołosłowne oraz co istotne sprzeczne informacje o ilości złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W decyzji z 24 listopada 2022 r. nr [...] organ wspomina o 37 wnioskach skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożonych od 1 września 2022 r., natomiast w odpowiedzi na skargę z 20 lutego 2023 r. wskazuje, że było ich 25. Powyższe okoliczności powodują, że argumentacja ta wymyka się spod kontroli Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.